Юрист ЦЛП Павел Кантор – о социальной занятости людей с инвалидностью

Международно-правовые обязательства Российской Федерации, в частности Конвенция о правах инвалидов, предполагают со стороны государства принятие эффективных мер, направленных на наделение инвалидов возможностью для достижения и сохранения максимальной независимости, полных физических, умственных, социальных и профессиональных способностей и полного включения и вовлечения во все аспекты жизни, включая вовлечение и включение в местное сообщество и во все аспекты жизни общества.

Движение к этой цели принято описывать понятием «нормализация жизни», что подразумевает в том числе нормальный режим дня и нормальный ритм недели (чередование работы, отдыха, досуга), как у всех членов общества.

Отсюда следует, что занятость в широком смысле, как добровольная деятельность граждан, связанная с удовлетворением их личных и общественных потребностей, для инвалидов имеет не только экономическое значение. Занятость инвалидов позволяет им выстроить нормальный, насколько это возможно, режим дня и ритм недели, позволяет чувствовать себя востребованными, ощущать себя членами местного сообщества и активными участниками жизни общества.

Кроме того, занятость позволяет развивать физические и умственные способности инвалида, его социальные и коммуникативные навыки.

«Неэкономический» аспект занятости приобретает особое значение для инвалидов с психическими расстройствами. Это связано с рядом факторов. Во-первых, инвалиды с психическими расстройствами часто обладают хорошим соматическим здоровьем, которое позволяет практически без ограничений или с минимальными ограничениями выполнять многие виды физического труда. Во-вторых, психическое расстройство затрудняет общение с другими людьми, особенно за пределами круга членов семьи и помогающих специалистов — а занятость позволяет расширить круг общения. В-третьих, психическое расстройство затрудняет возможность инвалиду нормализовать и разнообразить свою жизнь альтернативным, по сравнению с занятостью, способом — творчеством, интеллектуальной деятельностью, насыщенным и разнообразным досугом, личной и семейной жизнью и т.п.

Некоторые инвалиды участвуют в трудовых отношениях, являются предпринимателями, самозанятыми гражданами, исполнителями и подрядчиками по договорам гражданско-правового характера наравне с остальными. Следует отметить, что действующее законодательство вообще не обязывает граждан сообщать работодателю или контрагентам о своей инвалидности.

Однако не все инвалиды способны на это, в том числе — очень немногие инвалиды с психическими расстройствами. Мы останавливаемся на тех инвалидах, занятость которых требует той или иной поддержки.

Занятостью в узком смысле принято называть трудовую деятельность и иную не противоречащую законодательству Российской Федерации деятельность граждан, осуществляемая ими в целях производства товаров, выполнения работ или оказания услуг и направленная на получение дохода. Таким образом, основными признаками занятости выступают, с одной стороны, создание материальных благ, с другой — извлечение дохода.

Государством принимается ряд мер, направленных на включение инвалидов в трудовую деятельность. Во-первых, это законодательные меры, связанные с запретом дискриминации в сфере труда. Во-вторых, это меры, устанавливающие дополнительные гарантии для работников с инвалидностью. В-третьих, это меры, направленные на стимулирование работодателей привлекать работников-инвалидов. Здесь необходимо прежде всего отметить установление квоты для приема на работу инвалидов, включая возможность выполнения квоты посредством заключения соглашения о трудоустройстве инвалидов с иной организацией. В-четвертых, это меры, облегчающие для инвалидов поиск работы и выбор профессии, в частности установление медицинских противопоказаний для отдельных видов деятельности, а также разработка перечня рекомендуемых видов трудовой и профессиональной деятельности для инвалидов.

Таким образом, мы можем выделить трудовую деятельность, сопровождаемую мерами государственной поддержки, «поддерживаемую трудовую деятельность инвалидов», как один из видов занятости инвалидов.

К поддерживаемой трудовой деятельности инвалидов примыкает «сопровождаемая трудовая деятельность инвалидов», или сопровождение инвалида на рабочем месте, формирование пути его передвижения до места работы и обратно и по территории работодателя, оказание индивидуальной помощи инвалиду, ищущему работу, при его трудоустройстве (ст. 41 Федерального закона № 565- ФЗ). Сопровождаемая трудовая деятельность отличается от поддерживаемой трудовой деятельности, поскольку затраты, необходимые для реализации этих мероприятий, могут быть сопоставимы или даже превышать экономический результат трудовой деятельности инвалида. Тем самым указанный выше критерий «создание материальных благ» отходит на второй план, так как в процессе сопровождаемой трудовой деятельности материальные блага скорее расходуются, чем создаются. Источники возмещения расходов на мероприятия по сопровождаемой трудовой деятельности в настоящий момент не определены, но по смыслу ст. 37 Федерального закона № 565-ФЗ ими должны выступать бюджеты субъектов.

Тем не менее и сопровождаемая и поддерживаемая трудовая деятельность инвалидов в своей основе предполагают включение инвалидов в общие производственные процессы и трудовые коллективы с гражданами без инвалидности.

Государством также создан целый ряд механизмов, которые предназначены либо облегчить инвалидам включение в трудовую деятельность в будущем, либо в какой-то степени заменить для инвалидов трудовую деятельность. В рамках этих механизмов инвалиды имеют возможность вести деятельность, связанную с удовлетворением их личных и общественных потребностей и развитием умственных и физических способностей, что позволяет называть ее «занятостью» в широком смысле.

В данном случае речь идет об институтах, которые по своей гражданско-правовой природе представляют собой оказание инвалидам услуг, которые могут быть названы «услуги занятости».

Во-первых, это услуги в сфере образования, направленные на получение профессионального образования и профессиональной подготовки обучающимися с ограниченными возможностями здоровья. Эти услуги позволяют инвалидам приобрести профессию, а кроме того получить опыт занятости в рамках учебных занятий и производственной практики.

Во-вторых, это услуги по профессиональной реабилитации (абилитации), предусмотренные Федеральным законом № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», которые призваны привести к восстановлению или формированию способности инвалида к трудовой деятельности. При этом в ходе этих мероприятий, например, мероприятий по профессиональной ориентации, инвалид опять же может приобрести опыт занятости.

В-третьих, это социальные услуги. В особенности — некоторые социально-психологические, социально-трудовые услуги и услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг. Закон предусматривает, что эти услуги направлены на коррекцию психологического состояния получателей социальных услуг для адаптации в социальной среде, решения их проблем, связанных с трудовой адаптацией. С практической точки зрения такие услуги могут представлять собой групповые реабилитационные занятия, в том числе в реабилитационных мастерских, которые также могут рассматриваться как опыт занятости.

Услуги занятости могут обеспечить включение инвалида в занятость в широком смысле, но при этом они являются возмездными для инвалида (даже если государство полностью или частично возмещает затраты на их оказание), в процессе этих услуг инвалиды взаимодействуют с поставщиками и другими получателями услуг (а не работодателями, трудовыми коллективами и гражданами, не имеющими инвалидности). При этом услуги занятости не направлены на экономический результат (создание материальных благ).

Услуги занятости предназначены для инвалидов, которые в данный момент не хотят или не могут по своему состоянию быть включенными в занятость в узком смысле.

В нашей стране имеется достаточный опыт поддерживаемой трудовой деятельности инвалидов, а также опыт оказания услуг занятости.

Однако практика показывает, что существующих институтов недостаточно, так как есть группа инвалидов, в первую очередь инвалидов с психическими расстройствами, которые по своему состоянию не могут быть включены в сопровождаемую (тем более — в поддерживаемую) трудовую деятельность, и никакие мероприятия по их профессиональной реабилитации (включая профессиональное образование) не приведут к этому.

Видимо именно этим вызвано появление в законодательстве нового правового института, «социальной занятости инвалидов», определяемой как несложная (простая) деятельность с помощью других лиц, осуществляемая с целью социальной адаптации и вовлечения инвалидов в жизнь общества.

Интересно, что до появления ст. 20.1 в Федеральном законе № 181-ФЗ, понятие «социальная занятость инвалидов» использовалось в том смысле, который сейчас придается понятию «сопровождаемая трудовая деятельность».

Нельзя также признать удачным использование термина «социальная занятость» для деятельности, которая не является «занятостью» по смыслу Федерального закона № 565-ФЗ.

Социальная занятость, с одной стороны, имеет общие признаки с трудовой деятельностью, поскольку «несложные (простые) виды деятельности» по своей природе, по смыслу нормы закона, должны быть аналогичны неким трудовым функциям, просто в силу «значительно выраженных ограничений способности к трудовой деятельности» у гражданина, то есть малой производительности труда, не могут рассматриваться как труд. Иными словами, социальная занятость предполагает создание определенных, пусть и небольших, материальных благ. Кроме того, социальная занятость не имеет целью развитие конкретных навыков у гражданина, восстановление или формирование его способности к труду, овладение профессией, как это имеет место при предоставлении услуг занятости. Социальная занятость предполагается как осуществляемая неопределенное время на регулярной основе, имея вовлечение инвалида в жизнь общества своей основной целью. В силу этого вряд ли можно считать соответствующей замыслу законодателя такую социальную занятость, которая не предполагает взаимодействие инвалида с гражданами без инвалидности, то есть речь идет о включении инвалида в общие с такими гражданами производственные процессы.

С другой стороны, социальная занятость инвалидов является, как и услуги занятости, возмездными для инвалида (закон говорит «на возмездной или безвозмездной основе», но под безвозмездностью тут понимается видимо возмещение затрат со стороны государства). При этом различного рода услуги, согласно приказу Минтруда России № 605н, предоставляются «при реализации» социальной занятости, что означает, что социальная занятость предоставлением услуг не исчерпывается. Перед федеральным законодателем, субъектами Российской Федерации, органами государственной власти и поставщиками различных услуг для инвалидов, в том числе услуг занятости, стоит задача наполнить понятие «социальной занятости», новое для отечественного правопорядка, необходимым содержанием.