В феврале 2018 года признаны недействующими устаревшие приказы Министерства социального обеспечения РСФСР, касающиеся устройства жизни детей и взрослых в домах-интернатах для инвалидов (психоневрологических интернатах). Соответствующий приказ подписал министр труда и социальной защиты РФ М.А. Топилин.
Представители социально ориентированных НКО давно говорили о необходимости отмены этих нормативно-правовых актов, надеясь, что это позволит существенно улучшить жизнь людей в ПНИ. Так, президент Ассоциации «Даун Синдром» Сергей Колосков написал на своей странице в фейсбуке:
«Признаны утратившими силу нормативные акты советского времени, которые фактически позволяли ограничивать конституционные права и свободы проживающих в ПНИ по решению врачей интернатов.
...
На совещании Рабочей группы по реформированию психологических интернатов у министра М.А.Топилина 9 октября 2017 я в очередной раз поднимал вопрос об отмене этих актов. Представители Минтруда сомневались в необходимости издания приказа об отмене актов, поскольку считали их уже недействующими. В ответ я привел примеры их применения в современной судебной практике и нормативных актах регионов».
Есть и другая точка зрения. Комментарий юриста правовой группы Центре лечебной педагогики Павла Кантора:
«Мы всегда говорили о том, что совершенно неправильно придавать какое-то фетишистское значение этим постановлениям, потому что, безусловно, во всех ключевых вопросах они перекрыты более поздними и более высокой силы нормами – и Законом о соцобслуживании, и порядком социального обслуживания, и так далее. Если что-то плохое из этого и действует, то действует оно в силу того, что руководство и сотрудники ПНИ считают это правильным, нужным и естественным, – а этого никакие нормы не отменят. Скажем так – это не юридический вопрос.
Что касается вопроса, есть ли какие-то области, которые останутся неурегулированными после отмены этих постановлений. В принципе, если кто-то хочет принять новое положение об интернатах, аналогично 481 постановлению по детским домам, – все двумя руками «за». Лично я считаю, что неурегулированных вопросов в принципе быть не может – если нет прямой нормы, значит, решение принимается исходя из более общей и более высокой нормы, вплоть до конституционных вопросов. Если нет в положении о том, что люди в интернате имеют право гулять, это не значит, что этот вопрос не урегулирован – это не значит, что интернат может решить: «А раз так, мы не будем их вообще пускать гулять». Тут нет пробела. Хотя, конечно, если написать разумное положение о том, кто, когда и где может гулять, это в принципе неплохо».
Что же получается – пока не будут приняты новые хорошие нормативно-правовые акты, ничего не изменится? Или, еще того хуже – вся эта система устроена настолько бесчеловечно, что для изменений нужна выраженная политическая воля?
Заглянем в отмененный приказ Министерства социального обеспечения РСФСР «Об утверждении положений о доме-интернате для престарелых и инвалидов и психоневрологическом интернате» от 27.12.1978. Положение о доме-интернате для престарелых и инвалидов, пункт 19: «Граждане, проживающие в доме-интернате, с разрешения администрации могут пользоваться принадлежащими им пригодными вещами». Что означает его отмена? Что теперь граждане не могут пользоваться принадлежащими им пригодными вещами? Бред. Или – было бы логично – что граждане могут пользоваться своими вещами без разрешения администрации? Непонятно.
Приказ от 24.09.1981 «Об утверждении инструкции об организации медицинского обслуживания, противоэпидемических и санитарно-гигиенических мероприятий в психоневрологический интернатах», пункт 17.1: «Гигиенический душ или ванны проводятся не реже одного раза в 7 дней». Что следует из отмены этой инструкции? Что проживающие в ПНИ люди могут принимать душ реже, чем раз в неделю? Чаще? На сколько чаще?
Предположим, что человек, живущий в интернате, недоволен существующим порядком и хотел бы принимать душ чаще. Что он должен делать? Писать заявление с просьбой применить к нему новый закон вместо отмененного старого? Юристы утверждают, что все вопросы, которые регулировались устаревшими положениями об интернатах, решены в более прогрессивном законодательстве. Замечательно! Но если на обед дают половину сосиски вместо целой, к каким более общим нормам следует апеллировать? К Закону о соцобслуживании? К Конституции?
Очевидно, необходим кропотливый анализ, в какой части отмененные нормативно-правовые акты перекрыты более поздними документами, а в какой образовались пробелы, на какие положения администрации интернатов ссылались законно, а на какие – по инерции. Это поле для деятельности талантливых адвокатов, но пока, к сожалению, мы не наблюдаем избытка юристов в социальной сфере.
Хотелось бы понять, какие действия могут действительно положить начало долгосрочным изменениям системы ПНИ. Каким образом отмена этих устаревших НПА может постепенно привести к улучшениям? Как можно этим пользоваться в конкретных практических ситуациях? Есть ли повод радоваться, или нужно отнестись более осторожно? Будем рады комментариям – пожалуйста, высказывайтесь!
РБОО «Центр лечебной педагогики» реализует проект «Разработка алгоритмов реализации и защиты прав и свобод граждан, живущих в психоневрологических интернатах» с использованием гранта Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества, предоставленного Фондом президентских грантов.
Комментарии
Конечно нужны изменения и в Устав ПНИ на который ссылаются его руководители при решении вопросов отпуска, встреч с родственниками или тех же прогулок. Как родители или родственники могут влиять на внутреннюю жизнь ПНИ?
Отвечает юрист СПб БОО "Перспективы" Анна Удьярова:
Устав ПНИ не может быть основанием для ограничения прав получателей услуг. Так же, как, например, «правила внутреннего распорядка», которые во многих интернатах содержат необоснованные ограничения. Например, во многих правилах внутреннего распорядка есть такая (или подобная) норма: «Свидание с родственниками и знакомыми разрешается администрацией интерната по согласованию с заведующим отделением в специально отведенных помещениях, в строго установленные приказом директора учреждения дни и часы». Такое правило не соответствует праву получателей социальных услуг свободно принимать посетителей, установленному в ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ» (ст. 9). Поскольку федеральный закон имеет большую юридическую силу, чем внутренний акт учреждения, право, указанное в федеральном законе, не может ограничиваться на уровне интерната: отсутствие «согласования с заведующим отделением» не может быть основанием для отказа в приёме посетителей.
Но вопрос о том, как родственники на практике могут влиять на положение людей в ПНИ, конечно, более сложный. Часто даже в случае очевидных нарушений прав сами получатели услуг или их родственники не могут эффективно обжаловать нарушения, обоснованно опасаясь «ответных действий» со стороны интерната, ухудшения условий, усложнения взаимодействия и так далее. Но правовые основания для обжалования есть, даже если администрация интерната ссылается на устав, который противоречит законодательству о социальном обслуживании. Можно пытаться обжаловать действия интерната – хорошо, если родители смогут объединиться и действовать вместе. Можно попробовать войти в попечительский совет интерната (по ст. 23 ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ» такие советы должны создаваться во всех государственных организациях социального обслуживания).