Законопроект о «распределенной опеке» (№ 879343-6) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан»), которого так не хватает для организации нормальной жизни детей и взрослых с особенностями развития, наконец рассмотрен Государственной Думой и принят в первом чтении!
С докладом по законопроекту выступила член Совета Федерации
Людмила Кононова:
Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые депутаты!
Вашему вниманию предлагается проект федерального закона, который является результатом трехлетней работы рабочей группы, созданной при Совете Федерации. Наряду с членами СФ в нее вошли представители профильных министерств и ведомств, эксперты, представители общественных организаций и родительских ассоциаций.
Проект закона разработан в целях развития и реализации принятых в конце 2012 года новаций Гражданского кодекса Российской Федерации[1], которыми был введен институт ограниченной дееспособности для лиц с психическими расстройствами, а также установлены требования об учете мнения подопечного при решении вопросов его жизни и повышения ответственности опекунов и попечителей.
Законопроект направлен на повышение гарантий реализации прав граждан с психическими расстройствами и предусматривает создание механизмов, которые бы обеспечили гибкость и вариативность организации моделей опеки и попечительства.
В связи с этим законопроектом предусмотрены изменения Гражданского, Семейного и Гражданского процессуального кодексов Российской Федерации, федеральных законов «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», «Об опеке и попечительстве», «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и закона «О некоммерческих организациях».
С тем, чтобы понять масштабность проблемы, для решения которой разработан законопроект, приведу несколько цифр. По данным статистики, на учете в лечебно-профилактических учреждениях с диагнозом психического расстройства и расстройства поведения состоит почти 1 млн. 570 тысяч взрослых граждан и более 153 тысяч детей[2]. Ежегодно с таким диагнозом впервые берется под наблюдение более 60 тысяч взрослых и 55 тысяч детей. И, к сожалению, показатели эти сокращаются очень медленно.
Разумеется, не все эти люди признаются недееспособными или ограниченными в дееспособности. Большая часть из них имеют близких родственников, живут в семьях.
Но, как показывает практика, возможность социального устройства людей с психическими нарушениями в соответствии с их волей и предпочтениями напрямую зависит от наличия опекуна – физического лица. В случае его отсутствия единственной альтернативой является стационарная организация и определенный интернатом образ и качество жизни.
Сегодня в нашей стране более 122 тыс. таких граждан живут в психоневрологических интернатах и более 15 тыс. ждут своей очереди. Кроме того, несмотря на ощутимые результаты в последние годы по устройству в семью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ситуация с устройством детей с инвалидностью существенно не меняется. Дети с ментальными и множественными нарушениями, а их более 22 тысяч, чаще всего остаются в интернатной системе до конца жизни.
Существующая практика такова, что администрация интернатов является в одном лице как законным представителем подопечных (исполнителем опекунских функций), так и исполнителем социальных услуг по надзору и уходу в отношении подопечного[3]. Фактическое объединение в одном лице заказчика и исполнителя услуг приводит к возникновению конфликта интересов при осуществлении опекунских функций и противоречит требованиям статьи 12 Конвенции ООН о правах инвалидов[4].
Для изменения сложившейся ситуации законопроектом предлагается расширить модели опеки и попечительства, в том числе вводится возможность совместного исполнения функций опекуна или попечителя несколькими физическими и юридическими лицами.
Расширяется круг лиц, которые могли бы быть опекунами или попечителями, в том числе в него включаются профильные некоммерческие и благотворительные организации, осуществляющие деятельность в сфере поддержки лиц с ограниченными возможностями.
Сегодня в России активно формируются и действуют организации, оказывающие различного рода услуги инвалидам. Такие организации не всегда в состоянии взять инвалида под надзор, но успешно участвуют в его жизни, понимают особенности его поведения и его потребности, организуя получение широкого спектра необходимых подопечному услуг. Законопроект вводит правовые основания для возложения функций опекуна или попечителя на такие организации, требования к ним, порядок исполнения и прекращения функций, контроля за их деятельностью. Также законопроектом уточняется и подробно регулируется механизм совместного исполнения несколькими лицами функций опекуна или попечителя.
Результатом этих новаций должно стать появление у лиц, проживающих в интернатах, «внешних» («частичных») опекунов, отвечающих, например, за реабилитацию, образование, отдых, социализацию, трудоустройство подопечных и т.п.[5]
Важной составляющей законопроекта являются положения, конкретизирующие роль института опеки и попечительства, законодательно обязывающие опекуна учитывать мнение и предпочтения подопечного, способствовать его обучению и воспитанию, развитию и восстановлению утраченных или недостаточно развитых способностей и возможностей, а не только обеспечивать первоначальные жизненные потребности. В законопроекте определяется порядок установления мнения и предпочтений подопечного.
По нашему мнению, такое расширение обязанностей опекунов и попечителей будет способствовать как развитию личности и способностей подопечного, так и повышению ответственности опекуна.
Также законопроектом устанавливаются принципы организации деятельности службы защиты прав граждан с психическими расстройствами, находящихся в стационарных организациях, оказывающих психиатрическую помощь – как медицинских, так и социального обслуживания. Такая служба должна создаваться государством, определены положения, обеспечивающие ее независимость и доступность для граждан.
Законопроект вводит также положения, снижающие риск злоупотреблений при ограничении прав пациентов медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, приводя соответствующее регулирование в соответствие с требованиями Конституции РФ[6].
В заключение, считаю необходимым отметить, что в ходе работы над законопроектом были учтены многочисленные обращения и предложения от родительских ассоциаций, специалистов и волонтеров, работающих с такими людьми и их семьями, организаций сферы социального обслуживания. Необходимость введения изменений, предлагаемых законопроектом, поддержана Советом по вопросам попечительства в социальной сфере при Правительстве Российской Федерации. Неоднократно законопроект и его отдельные положения обсуждались в экспертных кругах, профильных министерствах и ведомствах.
На законопроект получены официальные положительные отзывы Правительства Российской Федерации, Общественной палаты РФ, Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, ряда субъектов Российской Федерации.
Мы внимательно проанализировали замечания и предложения, содержащиеся в заключении Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, отзывах Правительства Российской Федерации, других органов, и считаем, что по ним можно найти приемлемые решения при подготовке законопроекта ко второму чтению.
С учетом этого, прошу вас, уважаемые коллеги, принять рассматриваемый проект федерального закона в первом чтении.
[1] Федеральный закон от 30.12.2012 N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»
[2] Приведенные показатели по итогам 2014 года. Статистический сборник «Здравоохранение в России. 2015». Росстат.
[3] Интернат, являясь, прежде всего, исполнителем социальных услуг, не заинтересован ни финансово, ни организационно в изменении условий проживания своего подопечного, в том числе в изменении количества и качества предоставляемых ему услуг в зависимости от его индивидуальных потребностей, или не имеет достаточных возможностей для этого.
[4] В ряде европейских стран введен прямой запрет на подобное положение.
[5] Указанные изменения являются очень важными для людей с нарушениями развития, которые жили и воспитывались в семьях. Для них, появляется возможность продолжать жизнь в своем доме, при социальном сопровождении на дому с участием органов опеки и попечительства, а также частичном опекунстве со стороны физических лиц, профильных некоммерческих и благотворительных организаций.
[6] статьи 45, 46, 55 Конституции РФ.
_________________________________________________________
Для чего нужно, чтобы у недееспособного человека было несколько опекунов, – в материале на портале Милосердие.ru. «Наличие внешнего опекуна для человека, живущего в ПНИ, дает возможность контролировать соблюдение его прав, обеспечивать возможности образования, отдыха и так далее. А второй опекун (которым может быть и интернат, и другое учреждение), может выполнять социальные услуги. Один исполняет, а другой контролирует соблюдение прав и качество жизни подопечного».
«Еще одно важное положение законопроекта – изменение закона о психиатрической помощи в той части, где говорится о создании службы защиты прав пациентов психиатрических больниц и ПНИ. Также в нем есть детальные предложения по порядку выписки из ПНИ, обеспечению детального рассмотрения человека на предмет дееспособности или ограниченной дееспособности, от чего напрямую зависит его судьба».
Отметим, что на заседании Совета по вопросам попечительства в социальной сфере при Правительстве РФ 6 июня 2016 года законопроект был прокомментирован Вице-премьером О.Ю.Голодец как важнейший инструмент, обеспечивающий права и свободы людей, находящихся в ПНИ.
Комментарии
Я была очень обрадована этой новостью в прошлом году. Но что изменилось за год? Как я могу стать опекуном своей дочери? Я по прежнему забираю ее на каждые выходные, но по личной договореннности.
Жаль, ну просто очень жаль,что такой высоко пофессиональный юрист и правозащитник,председатель СПЧ М. Федотов не догадался (?) поставить вопрос о судьбе второго чтения, КОГДА ?
К сожалению, это не просто. Чтобы проект вошел в расписание сессии надо чтобы много всего совпало, а у инициаторов законопроекта мало ресурсов влиять и интриговать в Думе.
Вот в этом и весь ответ. Для того,чтобы принять законопроект во втором,а затем и третьем чтениях надо этого хотеть. Есть много людей,которым принятие принципиально нового закона об опеке нежелательно. Отговорок и ссылок может быть сколь угодно .