На сайт поступил вопрос: Мой совершеннолетний недееспособный сын находится в ПНИ. Я его люблю, но жить с ним вдвоем уже не могу. Я регулярно навещаю сына. Раньше можно было брать его на несколько часов из ПНИ – мы гуляли в парках, заходили в кафе и магазины, посещали родственников. Осуществлялась своеобразная социализация, сын чувствовал семейные связи. Однако вот уже почти полтора года, как такие выходы за территорию запрещены. Некоторое время, ссылаясь на запрет психиатра, не разрешали даже выходить на территорию ПНИ! Недавно нам разрешили выходить на территорию, но наступит осень и это опять могут запретить. Прошу помощи – куда, к кому, с какими доводами обращаться. Хотелось бы решить вопрос мирно, так как в целом претензий к ПНИ у меня нет.
Ситуацию комментирует юрист СПб БОО «Перспективы» Анна Удьярова.
Вопрос о выходе за пределы ПНИ недееспособных проживающих постоянно возникает и обсуждается. Наша позиция состоит в том, что всем проживающим должна обеспечиваться возможность выхода за пределы ПНИ, а задача учреждения – создать для этого условия, обеспечить безопасность (например, обеспечить сопровождение или убедиться, что сопровождающий родственник или волонтер ознакомлен с особенностями человека и мерами безопасности). Но у сотрудников ПНИ возникают возражения, связанные с ответственностью учреждения как исполняющего функции опекуна недееспособных граждан, проживающих в ПНИ. Ссылаясь на эту ответственность, учреждения часто просто запрещают недееспособным выходить за пределы интерната без сопровождающего - сотрудника ПНИ. При этом персонала для сопровождения постоянно не хватает, поэтому недееспособные фактически оказываются «закрыты» в учреждении.
Иногда возникают и такие ситуации, как описана в вопросе - когда есть родственник или волонтер, готовый сопровождать недееспособного, проживающего в ПНИ, но ему все равно отказывают в выходе, ссылаясь на статус недееспособного или особый «режим содержания».
Понятие «режимов содержания» в ПНИ содержится только в документах советского времени: в Приказе Минсоцобеспечения РСФСР от 27.12.1978 N 145 "Об утверждении положений о доме-интернате для престарелых и инвалидов и психоневрологическом интернате Министерства социального обеспечения РСФСР", в Приказе Минсоцобеспечения РСФСР от 24.09.1981 N 109 "Об утверждении Инструкции об организации медицинского обслуживания, противоэпидемических и санитарно-гигиенических мероприятий в психоневрологических интернатах". Так, в Приказе 1981 года выделяются следующие режимы: постельный, наблюдательный и свободный. Причем свободный (предполагающий возможность выхода) еще делится на ступени: "Первой ступенью является свободное нахождение и перемещение проживающего по территории интерната; второй – коллективный выход за пределы интерната в сопровождении персонала; третьей - разовый пропуск для самостоятельного выхода; четвертой – постоянный пропуск для выхода из интерната".
И хотя на практике до сих пор применяются эти режимы, но устанавливающие их документы должны применяться только в той части, которая не противоречит действующему законодательству, прежде всего, гарантиям прав и свобод граждан. Применение «режимов», при которых проживающий в ПНИ человек вообще не имеет права выйти за пределы интерната, является нарушением действующего законодательства в части права свободного передвижения и выбора места пребывания. Ограничение или лишение свободы возможно только по решению суда, поэтому ПНИ, в котором граждане находятся на основании договора, не может ограничивать их в свободе передвижения.
В то же время, учреждение должно обеспечивать безопасные условия проживания, а в отношении недееспособных должно также выполнять обязанность опекуна. Так как само по себе осуществление учреждением функции опекуна недееспособного проживающего не может являться основанием для ограничения права проживающего на выход за пределы территории интерната, для исполнения обязанностей опекуна администрация учреждения должна предпринимать разумные и необходимые меры по обеспечению защиты интересов подопечного в случае кратковременного выхода за пределы интерната.
В случае, если недееспособному запрещают выходить за пределы интерната с родственниками, сначала можно попытаться письменно обратиться к директору с просьбой разрешить выход. Если обращение к директору интерната не дало результатов (отказ, либо ответ отсутствует), то можно рекомендовать обратиться в региональный орган в сфере социальной защиты – описать ситуацию и попросить помочь во взаимодействии с ПНИ в интересах проживающего в учреждении родственника, реализации его права на общение с родственниками, на социальную адаптацию вне интерната.
Комментарии
Что касается внезапно возникшего "вот уже почти полтора года" запрета временной передачи недееспособного гражданина, проживающего в ПНИ, родственникам - это известная печальная история.
Дело в том, что почти 2 года назад вышло Определение Верховного суда РФ от 23 октября 2013 года № 7-АПГ13-7, которым признан противоречащим федеральному законодательству конкретный пункт Правил временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в стационарных бюджетных учреждениях социального обслуживания Ивановской области, в семьи совершеннолетних граждан. Данный пункт Правил действительно составлен не лучшим образом; и хотя Верховный суд в данном случае не разобрался в существе ситуации и вынес вердикт, что якобы "временная передача недееспособных граждан из психоневрологического интерната в семьи граждан исключает исполнение администрацией интерната обязанностей опекуна в отношении выбывающих недееспособных лиц, в связи с чем нарушаются права последних на эффективную социальную защиту и надлежащий уход", - Определение относится только к признанию недействующей конкретной редакции конкретного пункта Ивановских областных Правил.
Однако вместо того, чтобы проанализировать Определение и разработать социально и юридически корректную процедуру временной передачи такого человека в семью, предложить ее регионам в качестве рекомендации либо внести в законодательство соответствующую норму (на отсутствие регулирования этой ситуации в законодательстве указал Верховный суд), - Минтруд разослал Определение Верховного суда по регионам, и местные власти сделали вывод, что запрещено отпускать таких людей к родственникам на выходные или на время отпуска.
От этого стало плохо всем - прежде всего, конечно, недееспособным проживающим, лишившимся последней отдушины, связанной со свободой, и их родственникам. Руководители ПНИ и сотрудники социальных министерств и ведомств регионов, понимая всю "бредовость" сложившейся ситуации, дружно жаловались на это Минтруду. Однако Минтруд продолжал страдать вместе со всеми, пальцем не пошевелив, чтобы взять на себя ответственность и разъяснить ситуацию в регионах. Либо внести изменения в законодательство.
Эта ситуация стала известна правовой группе "Центра лечебной педагогики" в связи с работой над законопроектом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан": Минтруд попросил при обсуждении законопроекта как-то вмешаться в эту несправедливую ситуацию. Юристы правовой группы постарались это обеспечить априори - наличием в законопроекте механизмов, позволяющих родственникам оставаться со-опекунами даже в случае, если основным опекуном является ПНИ, - а заодно и прокомментировали ситуацию по существу (жаль, что комментарий на пару лет опоздал и не попался на глаза Верховному суду).
Суть в том, что способы реализации прав недееспособных граждан, в том числе на отдых, личную жизнь - могут быть разными. Общение с родственниками и друзьями входит в понятие личной жизни и является неотъемлемым правом любого человека. Ограничения в порядке общения устанавливаются только для лиц, совершивших противоправные действия и отбывающих наказание за них.
Посещения проживающими в учреждениях социального обслуживания недееспособными гражданами своих родственников и друзей за пределами интерната не могут быть запрещены произвольно интернатом, исполняющим функции опекуна, т. к. права граждан могут быть ограничены только законом. Федеральные законы таких ограничений не предусматривают. Просьба подопечного, выраженная письменно или в иной форме, но зафиксированная надлежащим образом, или согласие подопечного с предложением родственников или друзей погостить у них - являются основанием для того, чтобы опекун помогал подопечному в реализации права последнего на личную жизнь. Опекун в интересах подопечного может выдвигать требования к организации «гостевания», порядку его проведения, в том числе заключать гражданско-правовые договоры на оказание услуг по уходу и присмотру или волонтерские аналогичные договоры с принимающей стороной. Для обеспечения ухода и присмотра за недееспособным гражданином людям, осуществляющим уход, не требуются полномочия опекуна. Для решения ситуаций, в которых такие полномочия требуются, должно быть обеспечено извещение о них опекуна, вплоть до выдачи опекуном доверенности на совершение от имени недееспособного тех или иных юридически значимых действий.
Отклик Анны Удьяровой;
Спасибо за информацию, очень интересно. А это Определение ВС, действительно, много вреда принесло – юристы ПНИ постоянно на него ссылаются как основание для запрета «домашнего отпуска».
Ж А Л О Б А
на ограничение прав и интересов недееспособного лица, получателя социальных услуг ПНИ.
Моя жалоба от 13.04.2020 о защите прав и законных интересов недееспособных лиц, в том числе Козлова Юлиана Олеговича, обязанности опекунов которых исполняет психоневрологический интернат, с просьбой в связи с незаконностью и необоснованностью опротестовать Порядок временного выбытия получателей социальных услуг, утвержденный приказом директора ГБСУСО КО «ПНИ «Яблоневый сад» (далее – ПНИ) от 3.04.2020 № 64-О, направлена Калининградскому областному прокурору. Ответ дан прокуратурой Полесского района Калининградской области от 12.05.2020 № 1-ж/2020/1347, которая не нашла оснований для принятия мер прокурорского реагирования.
С ответом я не согласен по следующим основаниям.
Мой сын Козлов Юлиан Олегович, 4.08.1981 г. рождения, признанный в установленном законодательством РФ порядке недееспособным, получает социальные услуги в указанном ПНИ, который исполняет обязанности его опекуна - 238630, Полесск, ул. Театральная, 21.
Козлов Ю. О. на протяжении ряда лет, начиная с 2008 года, когда впервые помещен в ПНИ в возрасте 27 лет, осуществлял право на свободу передвижения из Полесского ПНИ, который является его постоянным местом жительства, в г. Черняховск КО, в котором в период домашнего отпуска он проживал вместе с родителями временно в жилом помещении, не являющемся его местом жительства.
Право на свободу передвижения и пребывания в месте проведения домашнего отпуска до марта 2020 г. он осуществлял согласно Порядку временного выбытия получателей социальных услуг ГБСУСО КО «ПНИ «Яблоневый сад», утвержденном приказом директора от 15.01.2020 № 04-О. По протесту прокуратуры Полесского района от 17.03.2020 №1-ж/716-2020 указанный Порядок отменен.
Вновь разработанный и утвержденный Порядок от 3.04.2020 № 64-О ограничил право временного выбытия недееспособных лиц, проживающих в ПНИ под опекой учреждения.
Таким образом Козлов Ю. О. ограничен в праве передвижения и пребывания в г. Черняховске.
Законом РФ № 5242-1 установлено, что ограничение прав граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ допускается только на основании закона.
Федеральными законами, особенным образом специальным законом, регулирующим отношения в области социального обслуживания, Федеральным законом № 442-ФЗ ограничения прав граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства не предусмотрены.
В соответствии со ст. 1 ГК РФ, Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральными законами и направлены только на защиту безопасности государства, прав и законных интересов других лиц.
В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ.
Права инвалидов на свободу передвижения признают государства-участники Конвенции ООН о правах инвалидов.
Конвенция ООН о правах инвалидов ратифицирована Российской Федерацией 3 мая 2012 года.
Все равны перед законом. Российская Федерация признает равенство прав, свобод и обязанностей граждан.
Все равны перед законом и по нему имеют право на равную защиту закона и равное пользование им без всякой дискриминации -- признают государства-участники Конвенции.
Государствами-участниками Конвенции запрещена любая дискриминация по признаку инвалидности и гарантирована инвалидам равная правовая защита от дискриминации на любой почве.
Согласно Уставу, ставя целями и задачами своей деятельности провозглашение равенства здоровых лиц наряду с лицами, имеющими ментальные особенности, ПНИ обеспечивает условия для ликвидации проявлений дискриминации по признаку инвалидности в соответствии с положениями Конвенции ООН о правах инвалидов (п. 3.3 Устава ГБСУСО КО «ПНИ «Яблоневый сад»).
Определением Верховного суда РФ от 23.10.2013 № 7-АПГ13-7 признан противоречащим законодательству РФ конкретный пункт Правил временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в стационарных бюджетных учреждениях социального обслуживания Ивановской области, в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории РФ, утвержденный приказом Департамента социальной защиты населения Ивановской области от 27 июня 2012 года № 188-о.д.-н.
Определение относится к признанию недействующим конкретного пункта Ивановских областных Правил.
Постановления ВС РФ, в том числе указанное Определение, не имеют статуса нормативных актов, не могут иметь юридических последствий. Между тем, прокуратура Полесского района КО, опираясь на Определение, опротестовала действующий Порядок от 15.01.2020 № 04-О с требованием его отмены в части временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан, проживающих в ПНИ, в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории РФ.
При этом, требований к ГБСУСО КО «ПНИ «Яблоневый сад» об ограничении временной передачи совершеннолетних недееспособных граждан из ПНИ, в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории РФ, судами общей юрисдикции не рассматривалось.
ПНИ в произвольном порядке ограничил свободу передвижения недееспособных лиц, подопечных ПНИ.
ПНИ не является учреждением закрытого типа, недееспособные лица находятся в нем на основании договора.
Ограничение либо лишение свободы допускается только по решению суда, поэтому ПНИ не вправе ограничивать Козлова Ю. О. в свободе передвижения.
Мой сын Юлиан проводит домашний отпуск со мной и родными, общается со знакомыми.
Общение с отцом и родственниками, чтобы не стать оторванным от семьи и сохранять родственные связи, совместные прогулки с отцом по улицам Черняховска, путешествия с родными по его окрестностям, отдых на даче, чтобы ощущать радость общения -- входит в понятие личной жизни.
Ограничивая его право на передвижение в Черняховск, ПНИ ограничил его право на личную жизнь, которая является неотъемлемым правом каждого человека, неприкосновенность которой гарантирована Российской Федерацией.
Независимо от места жительства и жилищных условий ни один инвалид не должен подвергаться произвольному или незаконному посягательству на неприкосновенность его частной жизни, инвалиды имеют право на защиту закона от таких посягательств – признают государства-участники Конвенции.
Ограничение в общении устанавливается только для лиц, совершивших противоправные действия и отбывающих наказание за них.
Часть недееспособных, над которыми установлена опека иных лиц, пребывают в ПНИ без надзора и опеки со стороны данного ПНИ. Не взирая на указанное обстоятельство, ПНИ исполняет обязанности по социальной защите и надлежащему уходу в отношении таких лиц.
Исходя из требований разумности и справедливости, лица, на которые распространяется опека ПНИ, могут пребывать в месте проведения домашнего отпуска без осуществления ПНИ надзора и ухода с условием осуществлении ухода и присмотра в отношении таких лиц принимающей стороной. Для ухода и присмотра не требуются полномочия опекуна; для разрешения ситуаций, в которых они потребуются, достаточно извещения об этом опекуна.
Помещение пациентов, подопечных ПНИ, в стационар общесоматического лечебного учреждения, исключает прямое исполнение ПНИ обязанностей опекуна в период лечения в отношении таких лиц.
В целях урегулирования отношений, прямо не урегулированных законодательством в части передвижения недееспособных лиц, подопечных ПНИ, в место пребывания для проведения домашнего отпуска применяются сходные нормы отношений, регулирующих перемещение недееспособных лиц, опекаемых ПНИ, в стационар общесоматического лечебного учреждения, где они находятся без опеки ПНИ.
При таких обстоятельствах решение прокуратуры Полесского района КО в отношении недееспособных лиц, подопечных ПНИ, которое ограничивает их права на передвижение в место пребывания для проведения домашнего отпуска, общение с родителями и родными, неприкосновенность личной жизни, противоречит Конституции РФ, законодательству РФ и международному праву.
На основании изложенного ПРОШУ:
Опротестовать Порядок временного выбытия получателей социальных услуг ГБСУСО КО «ПНИ «Яблоневый сад» от 3.04.2020 № 64-О на предмет его отмены.
ПРИЛОЖЕНИЕ: Копия решения прокуратуры Полесского района от 12.05.2020
1.06.2020 Олег Александрович Козлов
ЖАЛОБА В ГЕНЕРАЛЬНУЮ ПРОКУРАТУРУ РФ