Юрист ЦЛП Павел Кантор: давайте развивать «работу со случаем» в каждой сфере

Потом определяется перечень услуг или мероприятий, которые нужны для этого конкретного человека. Для инвалида этот перечень, по логике законодателя, должен содержаться в Индивидуальной программе реабилитации и абилитации (ИПРА). Для обучающегося (не обязательно ребенка) он должен содержаться в заключении ПМПК. При социальном обслуживании он находится в Индивидуальной программе предоставления социальных услуг (ИППСУ). Если речь идет о паллиативном пациенте, он содержится в медицинской выписке, которая направляется в организацию, осуществляющую паллиативную помощь.

После этого происходит определение исполнителей этих мероприятий: поставщика или поставщиков социальных услуг, образовательных организаций, которые реализуют рекомендации ПМПК (если это в сфере образования), медицинские организации (если это паллиативная помощь), исполнителей реабилитационных мероприятий для инвалида и так далее. Потом может осуществляться какой-то контроль за исполнением, аудит, супервизия…

у разных групп нуждающихся в помощи есть свои «лоббисты» – лидеры общественного мнения, общественные объединения, какие-то организации, которые осуществляют адвокацию их прав и которые как раз не склонны к тому, чтобы вводить некие общие для всех процедуры, а склонны добиваться каких-то специальных процедур, специальных порядков или гарантий именно для своей категории. Например, лоббисты помощи пожилым пробили Систему долговременного ухода, которая, объективно говоря, главным образом ориентирована на пожилых. Паллиативщики «пробили» в законодательство специальные нормы о паллиативной помощи. Представители общественных пациентских объединений лоббируют разные конкретные механизмы, специальные модели финансирования для орфанных заболеваний или для тех или иных социально значимых нозологий. Есть те, кто пытаются лоббировать интересы лиц, находящихся в стационарных организациях социального обслуживания – например, мы знаем, что в Москве, какие-то пилотные проекты сопровождаемого проживания в первую очередь реализуются для тех, кто проживает в стационарных учреждениях социального обслуживания (хотя, казалось бы, для тех, кто проживает в семьях, такие модели сопровождаемого проживания не менее, а может быть даже и более важны).

В законодательстве о социальном обслуживании, то есть в базовом законе ФЗ № 442 «О социальном обслуживании граждан в Российской Федерации», в статьях 22, 28 мы видим, что для лиц, признанных нуждающимися в социальном обслуживании, предусматривается содействие в предоставлении различных видов помощи, не относящихся к социальным услугам, на основе межведомственного подхода и на основе специального регламента.

Социальное сопровождение, то есть система содействия в получении разных видов помощи на основе межведомственного подхода – это очень похоже на то, что мы называем «работой со случаем». Законодатель требует от всех регионов разработать и утвердить регламент межведомственного взаимодействия для организаций социального сопровождения. Формально эти регламенты утверждены почти во всех субъектах РФ. В таком регламенте межведомственного взаимодействия фиксируется перечень органов власти, участвующих в этом взаимодействии, виды, порядок и формы, требования к содержанию обмена информацией, оценки межведомственного взаимодействия, и так далее.

Но чего нет в этом регламенте согласно закону и чего нет в этих фактических регламентах, принятых на уровне субъектов Российской Федерации? В них нет лица, ответственного за это межведомственное взаимодействие. Конкретное лицо, вот этот социальный координатор, ни этим регламентом, ни этим законом не определен. За это межведомственное взаимодействие отвечают все, значит никто конкретно. Нет никого, кто ставит цель и контролирует ее исполнение. Все просто взаимодействуют для того, чтобы человек получил помощь. И это противоречит тому представлению о том, как должна вестись «работа со случаем», которое существует у специалистов, допустим, собравшихся здесь.

Обратимся к перечню социальных услуг, которые утверждены в каждом субъекте – например, здесь я привел перечень социальных услуг, которые установлены в городе Москве.

Здесь я перечислил не все социальные услуги, лишь некоторые, которые могут иметь отношение к делу. Мы видим, что в перечень социальных услуг, которые оказываются лицу, признанному нуждающимся в социальном обслуживании, входят такие услуги как психологическая помощь, содействие в трудоустройстве, содействие в восстановлении социальных связей, дальнейшем жизнеустройстве, проведении МСЭ, проведении реабилитационных мероприятий, в организации различных услуг. И в принципе, мы видим, что если поставщик социальных услуг собирает в себе эти и другие подобные услуги и выделяет в своей структуре конкретное лицо, которое является исполнителем или ответственным за организацию предоставления этих услуг конкретному получателю социальных услуг, то это лицо начинает играть роль «социального координатора». То есть законодательство о социальном обслуживании позволяет поставщику социальных услуг, действующему в рамках закона № 442, внутри себя выделить лицо и наделить его должностными обязанностями, которые приближают этого сотрудника к нашему представлению о социальном координаторе или кураторе. Таким образом, мы можем сказать, что законодательство о социальном обслуживании позволяет, но не предписывает поставщику социальных услуг внутри себя создать социального координатора. И, конечно, мы понимаем, что перечень конкретных услуг у разных субъектов отличается довольно сильно, а, главное, что практика признания нуждающимся и практика включения социальных услуг в ИППСУ тоже очень сильно отличается по разным субъектам. И поэтому мы знаем, что даже и в Москве, где все эти прекрасные услуги написаны, не очень-то любят их вписывать в ИППСУ, а уж во многих регионах в ИППСУ мы видим в основном только социально-бытовые услуги, из которых социального координатора не слепишь.

Если мы обратимся к Системе долговременного ухода (а сейчас Система долговременного ухода в законодательном смысле слова рассматривается как, с одной стороны, некий подвид социального обслуживания, а с другой стороны как все-таки пилот, и не закреплена на уровне федерального законодательства), то в типовой модели, которая утверждена на 2022 год приказом Минтруда, мы как раз и находим понятие социального координатора и организатора долговременного ухода как сотрудника, который имеет специальную подготовку по обеспечению координации деятельности уполномоченных организаций в рамках межведомственного взаимодействия к ведению случая. Это уже гораздо больше похоже на то, кем в нашем представлении должен быть социальный координатор.

Выходя за рамки своих задач как юриста, я хотел бы предостеречь от представления о социальном координаторе как исключительно о борце с межведомственной неразберихой и бюрократией. На самом деле роль социального координатора выше – его задача не только состыковать между собой ведомства, у которых не получается состыковываться, а еще и в том, чтобы разработать маршрут, как вести конкретный случай, и отвечать за его соблюдение. Но это другой вопрос.

Однако, когда мы говорим об этой типовой модели долговременного ухода за гражданами, которая предусматривает социальных координаторов, мы должны увидеть, как эта модель конкретно реализуется в пилотных регионах, в которых Система долговременного ухода сейчас внедряется. Если изучить нормативное регулирование Системы долговременного ухода в разных регионах, мы увидим, что, несмотря на присутствие понятия социального координатора в типовой модели, на уровне регионального нормативного регулирования мы этих социальных координаторов либо вовсе не встречаем, либо встречаем в дорожных картах как некоторое понятие, институт, который должен возникнуть и должен быть внедрен. Наверное, где-то они и действуют, но пока что их деятельность только началась и судить о результатах, возможно, могут те, кто глубоко в теме. И самое главное – в любом случае мы понимаем, что сейчас «социальный координатор» в Системе долговременного ухода – это лишь пилот, и мы не знаем, как этот социальный координатор будет закреплен нормативно по итогам реализации этого пилота, да и вообще, будет ли у этого пилота продолжение. Но не будем пессимистами.

Если мы говорим про «работу со случаем» в паллиативной помощи, то там существует совместный приказ Минздрава и Минтруда, который, в числе прочего, специально оговаривает порядок взаимодействия медицинских прочих организаций при оказании гражданам медицинской помощи. Этот порядок, в отличие от регламентов межведомственного взаимодействия в рамках социального обслуживания, достаточно подробный и достаточно профессионально прописанный.

Он предусматривает взаимодействие медицинских организаций, организаций социального обслуживания, медико-социальной экспертизы, социальной защиты. Он упоминает родственников и иных членов семьи, добровольцев, религиозные организации, общественные объединения и некоммерческие организации как субъектов совместного взаимодействия в интересах паллиативного пациента. И это, конечно, перекликается с нашим представлением о «работе со случаем». Но даже если мы обращаемся к этому порядку, утвержденному приказом о паллиативной помощи, то все равно мы в этом приказе не находим чего? Мы не находим в нем социального координатора. Мы не находим в нем лица, которое ответственно за это взаимодействие, которое отвечает за то, чтобы работа с паллиативным пациентом имела конкретную цель и чтобы ее выполнение контролировалось. То есть опять-таки намерение вовлечь всё и вся в межведомственное взаимодействие в интересах пациента есть, а реализации в виде конкретного ответственного лица – нет.

Если мы говорим про работу с «трудными» детьми, то мы, например, можем увидеть, что Министерство просвещения в принципе тоже упоминает о «работе со случаем» как специальной методике индивидуального сопровождения несовершеннолетних (самовольно ушедших из семей, если мы обратимся к конкретному письму).

Здесь мы видим, что Минобрнауки правильно ставит вопрос о «работе со случаем» именно как совокупности методов и действий. Но это лишь методические рекомендации по подготовке специалистов в сфере работы с детьми. То есть Министерство образования и науки говорит нам, что специалисты по работе с детьми должны уметь «работать со случаем», но собственно самого нормативного закрепления этой «работы со случаем» нет.

Если мы обратимся к Закону об образовании, который говорит об обучении детей, испытывающих трудности в социальной адаптации, в том числе с ограниченными возможностями здоровья, то мы тоже видим, что некие зачатки «работы со случаем» в законодательстве уже существуют.

У нас предусматривается психолого-педагогическая, медицинская и социальная помощь, которая осуществляется в центрах психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи (ЦППМС-центрах), которые должны создаваться в органах субъектов РФ. На эти ЦППМС-центры возлагается помощь и самим обучающимся, и их семьям, и непосредственно образовательным организациям, которые заняты организацией обучения, оказанием методической поддержки и психолого-педагогического сопровождения. Также на ЦППМС-центры возлагаются полномочия по реализации комплекса мероприятий по выяснению причин социальной дезадаптации, оказанию социальной помощи, связи с семьей и другими органами и организациями. То есть «работу со случаем» в отношении детей, испытывающих трудности в социальной адаптации для освоения образовательных программ, законодатель помещает внутрь ЦППМС-центра и возлагает на него соответствующие полномочия. Там, как обычно, не выделяется конкретного ответственного лица, социального координатора, как обычно, но мы хотя бы видим, что некий центр этой «работы со случаем» законодательно определен и закреплен.

Однако проблема заключается в том, что эти ЦППМС-центры были созданы далеко не везде; либо были созданы, но сейчас закрыты; либо созданы и действуют, но зачастую именно этой функции по «работе со случаем» не выполняют, а в лучшем случае являются просто местами оказания какой-то специализированной психологической, логопедической, реабилитационной помощи детям с ограниченными возможностями здоровья. С одной стороны, это связано, конечно, с недостаточным вниманием к «работе со случаем» со стороны органов образования. С другой стороны, на мой взгляд, это связано с тем, что в системе образования сформировался такой специфический подход к руководству образовательных учреждений (в основном школ): «ты директор – ты должен решить всё внутри своего учреждения». Если ты проблему с обучающимся или с семьей обучающегося выпустил изнутри своей организации, если ты по причине проблемы своего обучающегося обращаешься в органы образования, в институт развития образования, в ЦППМС-центр, в органы опеки, в социальные службы и т.д., то это значит, что сам ты как бы не справился. Этот подход не закреплен нормативно, но руководители образовательных учреждений, с которыми я взаимодействовал, это очень чувствуют. И поэтому, несмотря на то, что законодатель предусматривает и как бы поощряет словами «работу со случаем» в системе образования, на практике формируется подход, согласно которому руководитель образовательной организации должен решить проблему внутри и никакого межведомственного взаимодействия, никакого обсуждения и привлечения специалистов, то есть собственно  «работы со случаем», не допускать.

Я думаю, что это в какой-то мере характерно для всех органов в нашей социальной сфере, а для образования в особенности. Мы не перейдем к «работе со случаем», пока будет считаться, что, если руководитель какого-то ведомства обратился за помощью вовне, то это значит, что он сам не справился и не компетентен. Например, это очень хорошо можно проследить и на примере руководителей стационарных организаций социального обслуживания (интернатов). Если внутри интерната возникает какая-то проблема, конфликт между проживающими или между проживающими и их родственниками, спор или какой-то запрос, или взаимодействие между проживающим и внешними друзьями или коллегами и так далее, это всегда некоторый стресс для директоров, потому что высшее руководство смотрит на это так: «Ты внутри решить не смог, у тебя наружу выходят проблемы, ты почему не сделал так, чтобы о проблеме никто не знал и чтобы она осталась внутри твоей организации?» Такой подход, конечно, блокирует желание сотрудников государственных организаций обращаться в сторону «работы со случаем».

Можно также упомянуть о свежем специальном распоряжении Минпросвещения, о методических рекомендациях по системе функционирования психологических служб общеобразовательных организаций.

В этих Методических рекомендациях мы тоже видим, что Министерство просвещения рекомендует и поощряет общеобразовательные организации работать со случаем. Здесь центр «работы со случаем» должен перемещаться в психологические службы, которые как раз должны объединять ресурсы для достижения задачи и определять куратора случая и ведомственную организацию, которая курирует данный случай. Вот здесь понятие «работы со случаем» прямо названо такими словами, и правильно с нашей точки зрения описано, что же такое «работа со случаем» в отношении обучающегося, нуждающегося в психологической поддержке. Но опять-таки, это лишь Методические рекомендации, которые на практике воплощаются, во-первых, с учетом описанного выше отношения к привлечению внешних сил, а во-вторых, с учетом реальных ресурсов и возможностей образовательных организаций, которым далеко не удается решать даже свои основные проблемы, не говоря уже о том, чтобы «работать со случаем».