Под занавес 2013 года был принят закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Принес ли он заветное облегчение социально незащищенным категориям населения? Что нового появилось в сравнении с законом, действовавшим последние двадцать лет? Предлагаем краткий обзор, сделанный юристом правовой группы Центра лечебной педагогики Еленой Заблоцкис:
Федеральный закон «Об основах
социального обслуживания граждан в РФ»:
кратко о новых правовых реалиях
в сравнении с прежними
(закон вступает в силу с 1 января 2015 г.)
Понятийный аппарат
1. Определены цели социального обслуживания – улучшение условий жизнедеятельности человека и (или) расширение его возможностей самостоятельно обеспечивать основные жизненные потребности.
2. Определение «гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации» заменено на «гражданин, нуждающийся в социальном обслуживании».
Основные принципы
3. Новый принцип социального обслуживания – сохранение пребывания в привычной благоприятной среде. С одной стороны – движение вперед. С другой –интернат с этой точки зрения тоже можно трактовать как «привычную благоприятную среду» (ср. в Конвенции ООН о правах инвалидов: «жить в обычных местах проживания», «недопущение изоляции или сегрегации от местного сообщества».) То есть, решение проблемы недопущения сегрегации формулировкой закона не решается.
4. Виды социальных услуг: социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-трудовые, социально-правовые, услуги в целях повышения коммуникативного потенциала лиц, имеющих ограничения жизнедеятельности.
Отрадно, что специально выделены социально-трудовые услуги – оказание помощи в трудоустройстве и в решении других проблем, связанных с трудовой адаптацией. Что касается услуг в целях повышения коммуникативного потенциала лиц, имеющих ограничения жизнедеятельности, – их содержание и развитие зависит от от того, какие параметры услуг Минтруда РФ заложит в нормативные акты федерального уровня и в рекомендации, направляемые в регионы.
Объем социальных гарантий и разграничение полномочий
5. Примерный перечень социальных услуг по видам, включая требования к содержанию и форме предоставления информации, утверди Минтруд РФ. Субъект РФ утверждает свой территориальный перечень социальных услуг, предоставление которых гарантируется на территории субъекта РФ с учетом примерного перечня. Такое положение обязывает субъект РФ лишь ориентироваться на примерный федеральный перечень, но не обеспечивать на своей территории все те услуги, которые в нем содержатся. Таким образом, законодательство не гарантирует предоставления определенного набора услуг на территории любого субъекта России – побудить к этому регионы может лишь политическое влияние Федерации и политическая воля властей региона. Таким образом повышение гарантий (расширение территориального перечня) переходит в сферу социального лоббирования.
Переходное положение: перечень услуг не может быть сокращен по сравнению с действующим в субъекте РФ на 31.12.2014.
6. Примерный порядок предоставления социальных услуг, включающий в себя стандарты социальных услуг, а также примерные формы заявления об их предоставлении и договоры об их оказании, утверждает Минтруд РФ. Порядок предоставления услуг на территории субъекта РФ утверждается субъектом РФ с учетом федерального примерного порядка.
7. Новый Закон не содержит перечня видов учреждений социального обслуживания; примерная номенклатура их утверждается Минтрудом, а реальная номенклатура в регионе – субъектом РФ. Также Минтруд должен разработать методические рекомендации по расчету потребности субъектов РФ в развитии сети организаций СО.
8. Минтруд и власти субъекта РФ должны осуществлять координацию деятельности всех органов власти и организаций, в том числе, негосударственных, в сфере социального обслуживания. В связи с этим от них надлежит ждать приказов и методических рекомендаций на эту тему.
9. Закон вводит обязанность субъектов РФ проводить мониторинг социального обслуживания; порядок мониторинга и формы документов должен утвердить Минтруд.
10. Субъект РФ должен установить порядок осуществления контроля (надзора) в системе социального обслуживания.
Финансирование
11. В основу тарифов на социальные услуги положены нормативы подушевого финансирования.
12. Бесплатно услуги предоставляются:
а) как и прежде: несовершеннолетним и лицам, пострадавшим в чрезвычайных ситуациях и вооруженных межнациональных конфликтах (включая стационарные услуги);
б) дополнительным категориям, которые определяет субъект РФ;
в) нововведение: гражданам, чей доход ниже «предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг» или равен ей. Исключение – стационарные услуги: они предоставляются этой категории платно (см. п. 14).
«Предельную величину среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг» устанавливает субъект РФ; она не может быть ниже 1,5 величины прожиточного минимума в регионе. Порядок определения этой величины устанавливает Правительство РФ.
13. За плату услуги получают все остальные граждане. Величина платы рассчитывается на основе тарифов на социальные услуги. Плата не может превышать 50% разницы между реальной величиной среднедушевого дохода и «предельной величиной среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг».
14. Плата за стационарные услуги устанавливается всем, кроме категорий, перечисленных в п. 12 а) и б), на основе тарифов. Плата не может превышать 75% среднедушевого дохода.
Участие негосударственного сектора
15. Субъектам РФ даны полномочия организовывать поддержку НКО и благотворителей в сфере социального обслуживания, а также разрабатывать и реализовывать мероприятия по формированию и развитию рынка социальных услуг, включая негосударственные организации. От региона зависит, насколько эти полномочия будут реализованы.
16. Общественный контроль в сфере социального обслуживания предписывается осуществлять в соответствии с законодательством о защите прав потребителей. Органы власти должны оказывать содействие в проведении общественного контроля.
17. Во всех государственных организациях социального обслуживания должны быть созданы попечительские советы. Примерное положение о попечительских советах утверждает Минтруд.
Порядок предоставления социальных услуг
18. Вопрос о предоставлении социального обслуживания рассматривается уполномоченным органом по личному обращению гражданина или по обращению иных органов, организаций, граждан. Существенно, что на обращение от любого лица должна последовать реакция – проверка информации, предложение помощи в случае явной в ней нуждаемости, оказание помощи с согласия нуждающегося в ней гражданина. Независимо от того, кто обратился по поводу социального обслуживания, согласие самого гражданина обязательно. Закон не вводит ситуаций «принудительной помощи».
19. Вводятся новые (в сравнении с прежним законом) основания для признания гражданина нуждающимся в социальном обслуживании:
– наличие в семье инвалида, нуждающегося в постоянном уходе;
– отсутствие возможности обеспечения ухода за инвалидом, ребенком;
– наличие ребенка, испытывающего трудности в социальной адаптации;
– наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами с психическими расстройствами, наличие насилия в семье.
(Заметим, что в ситуации, когда закон не вводит особого понимания «семьи», трактовка «внутрисемейного» конфликта произвольна и будет производиться по-разному.[1])
20. Введено понятие «социальное сопровождение» (ст. 22). В социальное обслуживание входит, помимо социальных услуг, также содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящимся непосредственно к социальным услугам. Такое выделение полезно с точки зрения обеспечения «комплексности» помощи; заметим, что в прежнем законодательстве это также предусматривалось, но в составе социальных услуг. Новый подход безусловно лучше с формальной точки зрения: отныне органы социальной защиты обязаны будут включаться в межведомственное взаимодействие – во всяком случае, отсылать первичные письма в соответствующие ведомства. Важно, чтобы на этом все не кончалось, и органы социальной защиты доводили «содействие» до логического конца, а не просто снимали бы с себя ответственность.
Параллельно Минтруд и субъект РФ должны утвердить рекомендации по организации и порядок организации межведомственного взаимодействия по предоставлению как непосредственно социальных услуг, так и описанных выше услуг по «содействию».
21. Вводится понятие «индивидуальная программа предоставления социальных услуг» (далее – Программа). Программа составляется уполномоченным органом, определяемым субъектом РФ, гражданину, нуждающемуся в социальном обслуживании, исходя из индивидуальной потребности в социальных услугах. Минтруд утверждает рекомендации по определению индивидуальной потребности и форму индивидуальной Программы. В Программу включаются: форма социального обслуживания, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, перечень рекомендуемых поставщиков и социальное сопровождение. Программа пересматривается при изменении потребности в социальных услугах, но не реже чем раз в три года. Программа носит для гражданина рекомендательный характер, а для поставщика – обязательный. Программа действительна и на территории другого субъекта РФ в объеме перечня социальных услуг, гарантированного в другом субъекте РФ – до составления программы по новому месту жительства.
Срочные социальные услуги оказываются без договора и Программы.
22. Более четко определены различия в формах социального обслуживания:
– на дому;
– в полустационарной форме – социальное обслуживание в определенное время суток;
– в стационарной форме – при постоянном временном или пятидневном в неделю круглосуточном проживании в организации социального обслуживания.
23. Определены критерии доступности социальных услуг – техническая доступность и вспомогательные услуги (их гражданину обязаны обеспечить).
24. Порядок помещения в специализированные стационарные учреждения определяет Минтруд, а для лиц с психическими расстройствами – порядок в соответствии с законодательством о психиатрической помощи.
Учет и поддержка поставщиков
25. Поставщики социальных услуг (включая все государственные и негосударственные организации социального обслуживания) включаются в реестр поставщиков социальных услуг субъекта РФ (в законе проскальзывает термин «рекомендуемых» поставщиков). Рекомендации по формированию реестра составляет Минтруд.
26. Введена обязанность поставщика предоставлять социальные услуги в соответствии с индивидуальной Программой предоставления социальных услуг. При этом отмечается, что поставщики имеют право предоставлять, по договоренности с потребителем, иные социальные услуги (сверх Программы) за плату. Общая логика понятна; однако при изложении не учтено, что даже те услуги, которые могут входить в индивидуальную Программу, в соответствии с законом могут предоставляться за плату.
27. Определено финансовое обеспечение предоставления социальных услуг негосударственными организациями и индивидуальными предпринимателями:
– путем предоставления субсидий;
– путем проведения государственных закупок социальных услуг;
– путем выплаты компенсации в порядке и размере, устанавливаемых субъектом РФ, если организация включена в реестр, не выполняет государственный заказ, но предоставила социальные услуги гражданину в соответствии с индивидуальной Программой. Само по себе это положение удивительно, поскольку предполагается, что организация предоставляет в таком случае социальные услуги потребителю бесплатно или со скидкой – это зависит от условий или размера возможной компенсации. А потом уже предъявляет государству неоплаченные потребителем расходы с целью получения компенсации. (Предстоит исследовать, насколько реалистична такая ситуация с точки зрения бухгалтерского учета.)
[1] На стадии обсуждения законопроекта предлагалось уйти от определения «внутрисемейный»: при наличии конфликта с перечисленными лицами, независимо от того, есть ли официальное подтверждение брака, родственных связей, совместное проживание, – человек в любом случае нуждается в помощи. Пример реальной ситуации – родители в разводе, живут отдельно, ребенок с мамой. Папа каждый день приходит к маме и третирует ее. Живут раздельно, в браке не состоят. Милиция может забрать, даже наложить административное взыскание, а дальше все продолжается – поскольку конфликт уже не считается «внутрисемейным».
Комментарии
А можно как-нибудь сделать, чтобы обзор закона открывался прямо в браузере, а не в текстовом редакторе? А то неудобно. Спасибо :)
Давайте попробуем))
Спасибо!
Уважаемые юристы! Моя знакомая по фэйсбуку находится в сложной семейной ситуации в связи с инвалидностью родных. Она прочитала материалы по данному закону и по законопроекту об опеке и попечительстве и хочет понять: каким образом будут решаться проблемы такой семьи с помощью этих законов. По её просьбе помещаю сюда возникшие у неё вопросы и предложения.
Я пролистала и не нашла альтернативы ПНИ – деревень или социальных городков. Еще я не нашла пункта про открытие ПНИ и оказание услуг инвалидам в качестве дневной реабилитации.
Я вчера разговаривала с братом, ему 26, он слепой в коляске – ДЦП. Папа уехал к друзьям, приучает его к самостоятельной жизни. У него истерика, что он на автобусе на работу не поедет, потому что к нему люди в транспорте плохо относятся. В метро службу помощи создали, он в институт ездит, а вот с общественным транспортом и макро социумом у него проблемы. Поэтому я не очень согласна с тем, что пусть живут в ПНИ, а работают за пределами. Они и дома тогда жить могут, ночевать неважно где. ПНИ нужно переделывать в реабилитационные центры с проживанием и без. Чтобы они больше были похожи на ЦСО. И тогда инвалидам можно предлагать разную работу, в том числе они могут помогать другим инвалидам. А то снова получается замкнутое сообщество. А так их нужно интегрировать и с многодетными, и с бабулями – дедулями. При этом не выгонять их в агрессивную среду. Они и сами могут быть прекрасными волонтерами и соц. работниками для других.
С другой стороны, у меня у дедушки прогрессирующий надъядерный паралич, как одна из разновидностей болезни Паркинсона. У меня ПНИ через двор. Я им звонила и спрашивала, можно ли организовать группу для таких, как он, дневного пребывания, у них и бассейн есть, и занятия, и передохнуть есть где. Мне ответили нет. И теперь я с ним бегаю на занятия по всей Москве.
Мне суть реформы непонятна. Она вроде как направлена на создание реабилитационной медицины и патронажной, при этом они в одном месте готовых специалистов увольняют, в другом обучать собираются, в итоге будут дублировать функции друг друга, а в ПНИ не скоро что-то изменится.
У меня в семье два тяжелых инвалида, которых я, естественно, сдавать не хочу и не буду, но и от своей жизни я не хочу отказываться. Мне скоро уже 34 года, но я не могу позволить себе завести ребёнка в такой ситуации, потому что помогать мне некому. Поэтому я первый человек, заинтересованный в сбалансированной реформе для родных, у меня есть силы этим заниматься, писать письма и пр., но только делать это нужно очень быстро. Могу передать переписку с государством – это просьбы открыть центр для инвалидов в Москве с дегенеративными заболеваниями или неврологическими. В результате я буду сидеть с дедом, вместо того чтобы работать, имея пару высших образований. Хотя так просто трансформировать эти ПНИ в нормальные центры для разных категорий и трудоустроить туда хороших врачей, кого увольняют. Безусловно нужно подойти к этому очень серьезно, потому что в регионах своя специфика. У меня дядя в Якутии после инсульта, там реабилитация ближайшая за 100 км.
На мой взгляд, ликвидировать ужасы ПНИ можно только сделав из них смесь ЦСО и центров наподобие "Преодоление", т.е. пойти по зарубежной модели, в частности, английской (деревни) или канадской (дневные стационары, временное пребывание, проживание, хоспис). Безусловно модели должны быть разными. И мне кажется проще их в законодательстве сейчас предусмотреть, чем потом переделывать. Вы же знаете, как это сложно. У нас частные дома престарелых по документам гостиницы.
Могу ли я чем-то помочь для скорейшего внедрения улучшений? Если в ваших силах, давайте организуем встречу с соц. защитой, здравоохранением, родственниками и вами, как специализированной организацией по этому поводу.
Ola, в комментарии Вашей знакомой поднимаются наиболее острые проблемы в сфере социального обслуживания граждан с ограниченными возможностями (именно такая формулировка сейчас используется в законодательстве). Но по словам юриста описанные проблемы не являются правовыми, это проблемы выбора органами власти структуры, системы помощи тем или иным нуждающимся в ней гражданам. Так же как до принятия нового закона о социальном обслуживании, так и после начала его действия (с 01.01.2015) отсутствовали и будут отсутствовать какие-либо правовые препятствия к созданию на базе существующих стационарных организаций социального обслуживания разнообразных комплексных центров, о которых идет речь в комментарии. То есть власть уже сейчас может многое сделать, необходимо только ее решение. Но единичного давления недостаточно, чтобы сломать устоявшуюся систему помощи и добиться изменений к лучшему. Во всем мире люди объединялись в организации, только таким образом удалось многое сделать: массовое востребование гражданами своих прав оказалось сильным стимулом для изменения системы помощи.
В последние несколько лет идёт ряд законодательных новаций, постепенно формируется правовое поле, которое обеспечит возможность создания и нормальной деятельности большого спектра разных форм и видов помощи и сопровождения для детей и взрослых, нуждающихся в социальной, психологической, медицинской поддержке (в том числе социальные поселения, дома и квартиры, сопровождение граждан в их привычной среде проживания и т.п.). Действовать в этой сфере смогут не только государственные организации, но и негосударственные некоммерческие организации. Стационарные формы социального обслуживания для тех, кому не нашлось возможности организовать что-то другое, будут принципиальным образом отличаться от нынешних: предлагаемые законодательные изменения направлены на обеспечение их открытости, доступности для внешних лиц, участвующих в судьбе подопечных, а также приоритета гуманистических ценностей взамен порядка и дисциплины, которыми сейчас ограничивает свои задачи администрация ПНИ. Но подозреваем, что все это будет запускаться в практику тоже только под давлением общественных структур, многих людей, которым это нужно.
Вполне возможно, что по новому закону о соц. обслуживании (Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации») будут приняты разумные региональные нормативные акты и станет легче запрашивать и получать услуги социального сопровождения (посмотрите выше в комментарии юриста п. 20 в подразделе «Порядок предоставления социальных услуг»). Тогда, например, брат мог бы добиваться сопровождающего при проезде на работу и с работы, а для дедушки можно было бы запросить сопровождение в необходимом ему значительно большем объеме.
Спасибо за предложение вместе встретиться с соц. защитой и здравоохранением. Мы как организация специалистов действуем несколько иными методами, но организация родственников была бы классическим инструментом, при помощи которого во всем мире менялась социальная сфера.
По ссылке с форума увидела несколько Федеральных НПА. Это новые, созданные специально для данного закона? Не могли бы юристы отозваться об их качестве: дадут ли они какие-то дополнительные полезные возможности или, напротив, лишат граждан каких-то полезных возможностей, которые могли быть даны этим законом при более удачных формулировках НПА?