Необходимы изменения в законы «Об образовании» и «О социальной защите инвалидов в РФ»

Предложения по внесению изменений в законы «Об образовании» и «О социальной защите инвалидов в РФ», а также некоторые подзаконные акты, регулирующие сферу социальной защиты, реабилитации и образования детей-инвалидов, в связи с принятием Федерального Закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ*

(Резолюция экстренного межрегионального Совещания юристов, занимающихся защитой прав детей-инвалидов на образование и реабилитацию. Москва, Центр лечебной педагогики, 12.12.2004)

По результатам анализа изменений, внесенных в законы «Об образовании» и «О социальной защите инвалидов в РФ» вследствие принятия Федерального Закона № 122-ФЗ, участники Совещания вынуждены констатировать следующее.

1. Предлагаемая ФЗ № 122-ФЗ система разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ (муниципальными образованиями) в сфере социального обеспечения, а именно — механизм делегирования органам государственной власти субъектов РФ полномочий по определению прав различных категорий граждан РФ на социальную поддержку — представляется ** не соответствующей п. в) ст. 71, п. б) ст. 72 Конституции РФ. Это неизбежно повлечет за собой нарушение конституционного принципа равенства граждан РФ, с учетом того, что налоговый потенциал и финансовые возможности различных регионов существенно отличаются, а, следовательно, и объем предоставляемых социальных гарантий жителям разных регионов будет различен. Мы хотим подчеркнуть здесь не финансовую сторону вопроса, а возможность получения в различных регионах равных объемов социальных услуг.
2. Заменяя льготы в натуральной форме выплатой компенсаций и не предусмотрев «соответствующий разумный переходный период», в течение которого гражданину, относящемуся к льготной категории, предоставлялось бы право выбора получения: либо льготы, либо компенсации, — законодатель нарушил конституционный принцип «стабильности правового регулирования» и «поддержания доверия граждан к… действиям государства», который провозглашается в преамбуле ФЗ № 122-ФЗ. Отметим, кстати, что в законе также не делается оговорка о том, что нормы, отменяющие те или иные льготы, должны распространяться только на тех граждан, которые сделали свой выбор о приобретении соответствующего статуса после вступления указанного Закона в силу; отсутствие такой оговорки противоречит Конституции***.
3. Вопреки декларации ФЗ 122-ФЗ о решении задачи «повышения материального благосостояния граждан», ряд изменений в указанных Законах фактически приводит к очевидному обнищанию наиболее уязвимых слоев населения. По расчетам экспертов, объем предлагаемых компенсаций во многих областях не покроет расходы на те льготы, которые заменяются. Кроме того, отмена некоторых льгот не заменена никакими компенсациями, что в ряде случаев ведет к катастрофическим последствиям. Так, например, отмена права на бесплатный проезд для родителей или иных лиц, сопровождающих детей-инвалидов, фактически приведет к невозможности доставки ребенка-инвалида как к месту лечения и реабилитации, так и в любое другое место (образовательное, досуговое учреждение и т. п.).
4. В соответствии со ст. 10 Закона «О социальной защите инвалидов в РФ» распоряжением Правительства РФ от 21 октября 2004 г. № 1343-р утвержден Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно.

   Так долго — в течение 9-ти лет — ожидаемый документ, призванный обеспечить эффективное функционирование закона «О социальной защите инвалидов в РФ», определив, наконец, гарантированный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно, — вызывает глубочайшее разочарование. «Перечень» урезан до уровня настолько неприличного, что делает Закон чисто декоративным, лишая наше государство серьезного завоевания в области социальной политики. В «Перечне» полностью отсутствуют мероприятия по социальной реабилитации, включающей «социально-средовую, социально-педагогическую, социально-психологическую и социокультурную реабилитацию, социально-бытовую адаптацию» (абз. 5 ст. 9 Закона), которая определяется как «основное направление реабилитации инвалидов» (ст. 9 Закона «О социальной защите инвалидов в РФ»).

   Такой «Перечень» не только обессмысливает упомянутый Закон, но и исключает финансирование на федеральном уровне указанных в Законе реабилитационных мероприятий, являющихся основным, жизненно необходимым видом реабилитации, в первую очередь, для подавляющего большинства детей-инвалидов и молодых инвалидов (в возрасте до 40 лет). Лишая их возможности получить бесплатно социальную реабилитацию, государство обрекает их на социальную дезадаптацию и тем самым допускает откровенную дискриминацию своих и без того обделенных благополучием сограждан.

   Таким образом, нормативным актом Правительства (Федеральным перечнем) снижен минимально гарантированный объем социальной защиты по сравнению с тем объемом, который установлен самим Законом и международными актами. Это прямо противоречит смыслу Конституции РФ и воле законодателя и лишает подавляющее большинство детей-инвалидов, а также значительную часть инвалидов других категорий, жизненно необходимого и основного для них направления реабилитации.

   Что же касается содержания «Перечня» в целом, то он никаким образом не определяет объема включенных в него реабилитационных мероприятий и потому не выполняет смысловой функции гарантированного минимума реабилитационных мероприятий, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета.

5. В Законе РФ «Об образовании», помимо разграничения полномочий по финансированию самих образовательных учреждений между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, закон ФЗ № 122-ФЗ одновременно разграничил и меры социальной поддержки для обучающихся в зависимости от того, в каком образовательном учреждении они обучаются, указав, что установление данных мер, а также определение категории нуждающихся в ней граждан, осуществляется для обучающихся в федеральных образовательных учреждениях — федеральным законом, а для обучающихся в образовательных учреждениях субъектов РФ и муниципальных учреждениях — законом субъекта РФ. Использованный законодателем критерий представляется неконституционным по уже приведенным выше основаниям, а именно — ввиду нарушения принципа равенства: необеспечения одной и той же социально незащищенной категории населения минимального равного гарантированного уровня социальной защиты по всей России.
6. Ст. 43 Конституции РФ гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Это предполагает создание и финансирование соответствующих образовательных учреждений, то есть формирование соответствующей инфраструктуры образования для всех категорий детей:образование должно быть общедоступным.

   Если имеющейся инфраструктуры не достаточно, государству приходится опираться на альтернативные формы образования: негосударственные образовательные учреждения и семейное образование. Так, негосударственные образовательные учреждения (и прежде всего — частные школы) вбирали в себя многих детей, «не вписывающихся» в государственную систему образования. А для значительной части детей-инвалидов, а именно — детей, имеющих широкий спектр серьезных психических и психоневрологических проблем или сочетание нескольких тяжелых нарушений развития, которых в государственные образовательные учреждения пока берут только в очень редких случаях, — выходом было только семейное образование: они не могли обучаться в аккредитованных негосударственных учреждениях, работающих по общеобразовательным программам. Для таких детей, с которыми пока не справляются государственные школы, чрезвычайно важную социальную функцию образования и интеграции выполняют специализированные негосударственные реабилитационно-образовательные учреждения и организации и частные специалисты. Альтернативные формы образования государство, естественно, поддерживало: родителям, согласно соответствующим положениям в Законе «Об образовании», возмещались расходы на образование (в размере государственных нормативов затрат на обучение ребенка), гарантированные государством на обучение каждого ребенка — таким образом реализовывалось конституционное право каждого ребенка на образование.

   С принятием ФЗ 122-ФЗ из Закона «Об образовании» оказались исключенными положение о компенсации затрат родителей на обучение детей в негосударственных образовательных учреждениях (естественно, в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение одного ребенка), равно как и положение (ст. 40, п. 8) о подобной компенсации родителям, осуществляющим воспитание и образование несовершеннолетнего ребенка в семье. А поскольку инфраструктура образования для таких детей крайне недостаточна*, т. е. для них не реализован конституционный принцип общедоступности образования, — такие изменения крайне остро ударяют по детям-инвалидам с серьезными нарушениями развития, для которых еще не существует необходимых образовательных учреждений и родители вынуждены заниматься с ними сами или искать негосударственные учреждения или частных специалистов. Если эти изменения в Законе вступят в силу, государство фактически лишит возможности образования и заточит в четырех стенах значительное количество детей и молодых людей-инвалидов.

7. Ст. 18 Закона «О социальной защите инвалидов в РФ» может создать впечатление, что отказ государства от компенсации затрат на обучение в негосударственных образовательных учреждениях не является абсолютным, и данное право для детей-инвалидов сохранено (имея в виду положения принятого во исполнение ст. 18 Постановления Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 861, утвердившего «Порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях, а также размеры компенсаций затрат родителей на эти цели»).

   Однако, это кажущаяся видимость наличия права.

   Во-первых, в указанном случае право на организацию обучения на дому и получение соответствующих компенсаций возникает, как говорит Закон, при невозможности осуществлять воспитание и обучение детей-инвалидов в общих или специальных дошкольных и общеобразовательных учреждениях.

   Это означает, что родителю нужно доказать, что даже наличие специального коррекционно-реабилитационного центра, администрация которого готова принять ребенка на обучение, но куда родитель не готов его отдать (например, из-за низкого качества услуг или неудобства подъезда), означает, тем не менее, невозможность осуществления обучения. Представляется, что родитель, отказываясь от обучения его ребенка в государственном учреждении по мотиву возможности получения образовательных услуг на более квалифицированном уровне в негосударственном секторе, столкнется с неразрешимой проблемой, поскольку доказать по сути наличие указанных обстоятельств не удастся. Именно так происходило все эти годы: нам неизвестно ни одного случая в России, когда кто-либо из родителей детей-инвалидов, которых не принимали в государственные образовательные учреждения, смог бы получить компенсацию на обучение ребенка на основании ст. 18 Закона и соответствующего ей Постановления № 861. На практике получение компенсаций было связано с реализацией указанных выше статей, исключенных из Закона «Об образовании».

   Во-вторых, после 1 января 2005 г. законодатель отказался от регулирования вопроса обучения детей-инвалидов на дому на федеральном уровне и внес соответствующие изменения в ст. 18, передав полномочия по определению порядка воспитания и обучения детей-инвалидов на дому, а также размеров компенсации затрат родителей на эти цели на уровень субъектов РФ, предусмотрев выплату указанных компенсаций за счет региональных бюджетов. Здесь опять, к сожалению, приходится констатировать нарушение конституционного принципа равенства. Очевидно, что утверждаемые субъектами РФ порядки обучения и принципы исчисления компенсаций на эти цели будут существенно отличаться, что не позволит обеспечить равный объем услуг в различных регионах.

   В-третьих, в новой редакции ст. 18 исчезло упоминание о том, что утверждаемый порядок должен регулировать не только вопросы обучения на дому, но и вопросы обучения в негосударственных образовательных учреждениях с выплатой родителям соответствующей компенсации. Исключение из ст. 18 упоминания о негосударственных образовательных учреждениях может быть истолковано субъектами РФ как отсутствие у них обязанности финансировать обучение ребенка-инвалида в том случае, если он обучается в негосударственном образовательном учреждении.

8. Из ст. 21 закона «О социальной защите инвалидов» удален абзац об обязательном внесении работодателем платежей в фонд квотирования при невыполнении квоты для приема на работу инвалидов (п. 20 ст. 63 ФЗ № 122-ФЗ). И хотя, возможно, это юридически оправданная мера с точки зрения налогового законодательства, которое признает недопустимым устанавливать целевые налоги, — государство ничего не предлагает взамен, что на деле приведет к значительному повышению числа нетрудоустроенных инвалидов и резкому сокращению фонда квотирования, призванного поддерживать трудоустройство инвалидов. Предположение о том, что у государства и без этого хватит средств для организации программ занятости инвалидов за счет поступления иных налогов, — не выдерживает критики, поскольку даже в ситуации обязательных платежей в фонд квотирования (до 01.01.2005 г.) организация трудоустройства или специальных рабочих мест для инвалидов представляли в России очень серьезную проблему.

Таким образом, ряд внесенных изменений, с одной стороны, ставит под вопрос провозглашение России «социальным государством» (ст. 7 Конституции); с другой стороны — ударяет по рыночному механизму, подавляя в этой сфере (социальная защита, реабилитация и образование детей-инвалидов) разумное рыночное регулирование, решающее в данном случае острые социальные проблемы, ставя в крайне неравноправные экономические условия государственные и альтернативные реабилитационно-образовательные учреждения.

В связи с этим и исходя из того, что нормы ФЗ № 122-ФЗ «не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина», участники Совещания пришли к убеждению о необходимости внесения следующих изменений в соответствующие правовые акты.

1. В государстве, гарантирующем равенство прав граждан независимо от места их проживания, должен быть установлен минимальный гарантированный уровень социальной защиты (параметры льгот, мер социальной поддержки различным категориям граждан) именно на уровне федерального законодательства (вне зависимости от уровня финансирования) с принятием РФ обязательств по обеспечению и финансированию указанного минимума. Cубъекты РФ устанавливают меры социальной защиты, дополняющие указанный минимальный стандарт.
2. Обязательно должен быть определен разумный переходный период в отношении граждан, которые могут сделать свой выбор о приобретении соответствующего статуса. При определении минимальных объемов социальной защиты той категории «льготников», которые указанный выбор не делают и статус которых возникает в силу внешних, независимых от них факторов (помимо инвалидов, это лица, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС, ветераны и т. п.), необходимо учесть минимальный прожиточный уровень и необходимость компенсации потерянных возможностей, а также международные обязательства, принятые на себя Российской Федерацией.
3. Необходимо срочно вернуть право родителей ребенка-инвалида либо иного сопровождающего его лица на бесплатный проезд — введением соответствующей льготы или заменяющей ее компенсации (с определением ее реального размера).
4. Необходимо безотлагательно дополнить «Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду» мероприятиями по социальной реабилитации, определяемыми в Законе «О социальной защите инвалидов в РФ» среди «основных направлений реабилитации» как «социально-средовая, социально-педагогическая, социально-психологическая и социокультурная реабилитация, социально-бытовая адаптация».

   Для того чтобы придать «Перечню…» смысловую функцию гарантированного минимума реабилитационных мероприятий, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета, и превратить его из лишенного смысла списка в реально работающий инструмент, необходимо утвердить минимальные стандарты для различных видов реабилитации. В части социальной реабилитации — основного жизненно необходимого направления реабилитации детей-инвалидов — эти стандарты должны быть основаны на современных представлениях, отраженных в принятых во всем мире системах классификации*, и выражаться в минимальных объемах различных реабилитационных мероприятий (к примеру, в часах необходимых занятий определенного вида в неделю) для различных категорий детей-инвалидов (по основным градациям нарушения функционирования).

5. Аналогично п. I федеральным законом должен быть установлен минимальный гарантированный уровень социальной поддержки для обучающихся (включая и выплату стипендий для учащихся и студентов учреждений начального и среднего профессионального образования), обеспеченный федеральным финансированием с возможностью дополнительного финансирования из средств субъектов РФ и муниципальных образований.
6. Необходимо закрепить безусловное право родителей детей-инвалидов, нуждающихся в обучении в специальных образовательных учреждениях (или, более широко, в специальном коррекционном обучении), на выбор семейной формы обучения или обучения в негосударственном образовательном учреждении с предоставлением в данном случае права на получение компенсации, размер которой мог бы определяться затратами на обучение ребенка в соответствующем государственном образовательном учреждении в денежной сумме с обязательной последующей индексацией.

   При этом недопустимо ставить условием компенсации обязательную государственную аккредитацию такого негосударственного образовательного учреждения: учреждения, обучающие особых детей, в принципе не могут быть аккредитованы, поскольку государством не разработаны стандарты образования таких детей. К тому же, достаточным условием для ведения образовательной деятельности государство определило наличие у учреждения соответствующей лицензии, а не государственной аккредитации.

   Необходимо внести дополнения в статью 18 Закона «О социальной защите инвалидов в РФ», определяющие понятие обучения на дому, в том числе с указанием на возможность организации такого обучения как в негосударственном образовательном учреждении, так и самими родителями, в том числе, с привлечением частнопрактикующих специалистов.

7. В качестве одной из форм взаимодействия между негосударственными реабилитационно-образовательными учреждениями (организациями), обучающимися в них детьми (их родителями) и соответствующими публично-правовыми образованиями ввести компенсацию затрат на образование в этих учреждениях по договорам на выполнение государственного (муниципального) заказа на организацию обучения таких детей. Тем самым государство, осуществляя оплату образовательных услуг для детей-инвалидов в негосударственных организациях, которые восполняют отсутствие государственных специальных реабилитационно-коррекционных учреждений, реализует конституционный принцип общедоступности образования.
8. Предусмотреть специальные меры (принятие целевых федеральных программ, отраженных в расходной части бюджета, стимулирование работодателей и т. п.), гарантирующие создание рабочих мест для инвалидов, включая затраты на профессиональную подготовку, первоначальное сопровождение и регулярное необходимое переобучение.

Резолюцию поддержали:

• Бациев Виктор Валентинович, г. Москва, группа общественной правовой поддержки РБОО «Центр лечебной педагогики», юрист.
• Герасименко Cветлана Анатольевна, г. Москва, группа общественной правовой поддержки РБОО «Центр лечебной педагогики», юрист.
• Корнеев Владимир Александрович, г. Москва, группа общественной правовой поддержки РБОО «Центр лечебной педагогики», юрист.
• Богданова Елена Борисовна, г. Москва, Советник Управления по правам ребенка аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, юрист.
• Головань Алексей Иванович, г. Москва, Уполномоченный по правам ребенка в г. Москва
• Дименштейн Роман Павлович, г. Москва, РБОО «Центр лечебной педагогики», председатель Правления
• Ларикова Ирина Викторовна, г. Москва, РБОО «Центр лечебной педагогики», член Правления
• Рыскина Виолетта Яковлевна, г. Москва, РБОО «Центр лечебной педагогики», юрист, социальный адвокат.
• Смирнов Максим Олегович, г. Москва, РБОО «Центр лечебной педагогики», юрист.
• Альтшулер Борис Львович, г. Москва, Руководитель РОО «Право ребенка», Российский исследовательский Центр по правам человека.
• Вольфсон Сергей Наумович, г. Москва, Chadbourne & Parke LLP, адвокат
• Головин Николай Александрович, г. Ангарск Иркутской обл., ООО Юридическая фирма «Альфа-Консалтинг», генеральный директор, юрист
• Долгов Евгений Иванович, г. Пенза, заместитель Председателя Союза общественных объединений (организаций) инвалидов Пензенской области.
• Жаворонков Роман Николаевич, г. Москва, АНО «Юристы за конституционные права и свободы» (Центр «ЮРИКС»), юрист.
• Иванова Дарья Зиновьевна, г. Санкт-Петербург, Адвокатская Палата Санкт-Петербурга, адвокат.
• Кац Юрий Михайлович, г. Владимир, заместитель Председателя Совета ВООО АРДИ «Свет», помощник депутата Владимирского городского Совета народных депутатов.
• Клочкова Екатерина Викторовна, г. Санкт-Петербург, НОУ ПК Санкт-Петербургский Институт раннего вмешательства, детский невролог, физический терапевт.
• Кожевникова Елена Валерьевна, г. Санкт-Петербург, директор НОУ ПК Санкт-Петербургский Институт раннего вмешательства, член координационного совета Международного Общества Раннего вмешательства.
• Кузнецов Евгений Иванович, г. Пенза, Председатель Союза общественных объединений (организаций) инвалидов Пензенской области.
• Ольшанская Валерия Борисовна, г. Санкт-Петербург, Президент Санкт-Петербургской общественной организации детей-инвалидов и их родителей «Санкт-Петербургский АРДИС».
• Перфильева Мария Юрьевна, г. Москва, РООИ «Перспектива», менеджер проектов.
• Пронин Олег Андреевич, г. Москва, РООИ «Перспектива», юрист.
• Рыскина Виктория Львовна, г. Санкт-Петербург, НОУ ПК Санкт-Петербургский Институт раннего вмешательства, руководитель информационно-правового центра.
• Стряпухина Людмила Георгиевна, г. Красноярск, МУ Центр социальной помощи семье и детям «Первомайский», методист.