Регионы, в чью компетенцию Законом 122-ФЗ теперь передано образование, достаточно свободны в выборе тактики формирования интегративного образовательного пространства — обеспечения образования для любого ребенка.
Даже в жесткой правовой парадигме Федерального закона любой субъект федерации имеет возможности для быстрого создания и развития необходимой инфраструктуры…
Об организационных и экономических механизмах интеграции в образовании
1. Место образования в развитии ребенка. Условия его обеспечения
Как известно, в развитии любого ребенка основную роль играет познавательная деятельность, реализующаяся в образовании. За словом «образование», по сути, стоит весь жизненный мир ребенка за пределами семьи — мир, где он удовлетворяет свои основные социальные потребности. Именно образование является в период детства и взросления основным способом социализации. Естественно, мы рассматриваем образование в широком смысле — от дошкольного воспитания до овладения профессией.
Организация остальных сторон бытия ребенка — жизни в семье, медицинского обслуживания, социальной поддержки — в известной степени выполняют поддерживающую роль. Если речь идет о ребенке или молодом человеке с нарушениями или особенностями развития, испытывающим вследствие этого трудности в обучении,— его образование должно сопровождаться реабилитацией (абилитацией). При этом реабилитация, разумеется, не должна подменять собою образования, но должна быть поддержкой образования, обеспечивать возможность его получения.
2. Законодательный механизм реабилитационной поддержки образования. Как заставить работать ИПР
Замечательный механизм такого обеспечения уже заложен в законодательстве: это индивидуальная программа реабилитации (ИПР) — «реабилитационно-образовательный паспорт», куда записываются, с одной стороны, все реабилитационные мероприятия, необходимые инвалиду, а с другой — все образовательные услуги, которые он должен получить. Этот документ вполне соответствует современным представлениям о реабилитационной поддержке образования. В новую форму ИПР включены все необходимые ребенку-инвалиду виды реабилитации: медицинская, профессиональная, социальная, психолого-педагогическая.
Механизм ИПР, как он задуман законодателем, и является механизмом, консолидирующим усилия разных ведомств в образовании и реабилитационной поддержке конкретного ребенка-инвалида. Однако сегодня он работает с большим трудом: родителям порою удается запустить его только через прокуратуру или суд. Дело в том, что конкретный перечень и объем услуг задается «Федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно» . Однако он вышел пока в чрезвычайно урезанном виде, не соответствует форме ИПР и не включает даже основных направлений реабилитации, перечисленных в Законе. Понятно, что создание продуманного и взвешенного «Федерального перечня…» — очень серьезное дело; тем более странно, что до сих пор (а этот вопрос остро стоит на повестке дня уже 10 лет) не видно никаких следов этой работы.
Позиция Минздравсоцразвития, которое ответственно за пробуксовывание механизма ИПР, выражается в упорных попытках «разделить» детей по ведомствам и закрепить это разделение: «нормальными» должно заниматься образование, «особыми» — соцзащита. Полагая, как и встарь, что образование таким детям не нужно (им достаточно так называемой «реабилитации»), ведомство соцзащиты упорно проводит по отношению к таким детям откровенную политику сегрегации. Если даже не принимать во внимание столь непрофессиональную позицию, противоречащую всему мировому и передовому отечественному опыту в сфере развития и образования таких детей, Минздравсоцразвития продемонстрировало полную неспособность улучшать состояние таких детей и положение их семей.
В такой ситуации субъектам целесообразно разработать региональные перечни (дополняющие федеральный в части поддержки образования — психолого-педагогической реабилитации), в которых были бы определены основные направления реабилитации в соответствии со структурой утвержденной формы ИПР (основными входящими в нее разделами) и которые выполняли бы возложенные на такой нормативный акт функции. Это позволит запустить уже имеющийся законодательный механизм. Если же действие ИПР за счет региональных возможностей будет разумным образом распространено на всех детей, испытывающих трудности в обучении, то можно будет считать, что мы приступили к реальному решению проблемы.
3. «Закон о монетизации»: монополия государства и ее последствия
Конституционный принцип общедоступности образования обеспечивается лишь в условиях единого интегративного образовательного пространства для всех детей. В профессиональном плане — это сфера компетентности и ответственности образовательного ведомства, как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов.
До изменений, внесенных «законом о монетизации», Закон «Об образовании» включал ряд механизмов, на практике способствующих интеграции. Введение в действие Закона 122-ФЗ ликвидировало вчистую все эти возможности, упразднив государственную поддержку образовательной альтернативы: из закона оказались исключенными положения о компенсации затрат родителей на обучение детей в негосударственных образовательных организациях, а также на образование ребенка в семье. Особенно болезненно это ударяет по детям-инвалидам с серьезными нарушениями развития, для которых еще не существует необходимых образовательных учреждений и родители вынуждены заниматься с ними сами или искать негосударственные организации или частных специалистов: для них нарушен конституционный принцип общедоступности образования.
Альтернативное образование служило клапаном, который приоткрывал возможности получения образования как детям с тяжелыми нарушениями развития, так и детям с «пограничными» проблемами (а их уже на порядок больше!), которые также неуклонно вытесняются из системы образования, а вместе с ней — из нормального социума, социально дезадаптируются, поставляя большую часть «кадров» в ряды криминальных подростков.
Теперь же, исключив негосударственный сектор из этой сферы, государство полностью взяло на себя обеспечение образования для любого ребенка. Но образовательных учреждений для таких детей по-прежнему нет: налицо резкое расхождение между взятыми обязательствами и невозможностью их практической реализации.
4. Интенсивное развитие инфраструктуры и рост качества услуг: основные варианты «конструктива»
Регионы, в чью компетенцию Законом 122-ФЗ теперь передано образование, достаточно свободны в выборе тактики формирования интегративного образовательного пространства — обеспечения образования для любого ребенка.
1. Безальтернативное развитие (жесткий вариант)
Даже в жесткой правовой парадигме Федерального закона субъекты федерации имеют возможности для быстрого создания и развития необходимой инфраструктуры.
Для этого региону, принявшему на себя ребилитационно-образовательные обязательства государства, необходимо привести подзаконные акты к федеральному законодательству (на федеральном уровне это уже сделано) и обеспечить выполнение двух условий:
1 – немедленно «открыть двери» всем детям в образовательные учреждения по месту жительства;
2 – поддержать эту серьезную и трудную работу по интеграции финансированием, заведомо достаточным для обеспечения образования и его реабилитационной поддержки любому ребенку.
Первое условие — «необходимое» — воплощается в передаче ответственности за обеспечение образования любого ребенка на «суперместный» (микротерриториальный) уровень, чтобы образовательные учреждения смогли «здесь и сейчас» начать — как умеют! — осуществлять услуги для любого ребенка. Второе — «достаточное» — условие, способствующее оперативному созданию инфраструктуры и повышению качества услуг, выражается в умелом использовании «подушевого» финансирования. Яркий пример этому — достижения специального образования в Карелии, взявшей на вооружение финскую модель. В этом регионе образование детей, имеющих проблемы в развитии, в зависимости от тяжести имеющихся проблем и объема необходимой реабилитационной поддержки сопровождается тремя уровнями финансирования. Детям, состояние которых оценивается как «пограничное», присваивается финансирование с коэффициентом «2» по отношению к обычному «подушевому» нормативу; для детей с выраженными проблемами этот коэффициент равен «5»; для детей с тяжелыми и сочетанными нарушениями развития он составляет «10». В результате в самом отдаленном и крохотном поселке (а Карелия состоит главным образом именно из такого рода муниципальных образований) сегодня обеспечивается образование и реабилитационная поддержка для любого ребенка, независимо от тяжести его состояния!
2. Расширенные возможности (использование альтернативы)
Очевидно, что создание общего для всех детей интегративного образовательного пространства куда быстрее достигается преодолением государственной монополии на реабилитационно-образовательные услуги. Включение в единое образовательное пространство негосударственных организаций (НГО) (а именно здесь сегодня сосредоточен основной научный и инновационно-практический потенциал этой сферы) создает в этой области необходимую конкуренцию — мощный импульс к росту качества услуг и вариативных возможностей образования. Это особенно актуально для средних и крупных городов, где широко представлены негосударственные организации..
Моделью такого интенсивного развития является «точечный социальный заказ» — заключение прямых договоров государства с НГО по выбору семьи (функции контроля за использованием средств должны остаться за государством). Поэтому, пока готовятся региональные перечни и обсуждаются интересные прецеденты, эту проблему можно универсальным образом быстро решить в любом регионе — «здесь и сейчас». Финансирование негосударственных реабилитационно-образовательных организаций должно основываться на договорах органов управления образованием с НГО по поводу образования и его реабилитационной поддержки для каждого конкретного ребенка с проблемами развития. Тем самым государство, осуществляя оплату образовательных услуг для таких детей в НГО, восполняет отсутствие необходимых государственных реабилитационно-коррекционных учреждений и реализует таким образом конституционный принцип общедоступности образования. Трудно переоценить значение такого механизма, когда речь идет о подготовке ребенка к получению образования и его дальнейшем реабилитационном сопровождении.
5. Об эффективности демонополизации
Таким образом государство доверит потребителю самому решить, где получить необходимую ему помощь, и полученные средства направить в выбранную им организацию. Финансовая поддержка государственных или иных организаций по любому иному признаку напоминает пресловутую «поддержку отечественного производителя» в ущерб отечественному потребителю и никак не стимулирует роста качества услуг. По отношению к потребителю услуг именно это — настоящий демократический механизм, а не конкурсные суррогаты. (Практика показала, что государство пока еще не готово выступить экспертом в вопросе конкурсного размещения средств в этой сфере. К тому же конкурсный механизм всегда оставляет возможность коррупции, прямой или скрытой; возможность эта реализуется слишком часто...) От государства требуется всего один «нерыночный» шаг — привязать средства, идущие в эту сферу, к потребителю услуг. Далее, в ситуации значительно большей прозрачности и облегчения государственного контроля, известные конкурентные механизмы довершат свое дело — максимально быстро будет создана инфраструктура интеграции.
В ситуации России, когда финансовые потоки непрозрачны, не создана необходимая инфраструктура,— адресная помощь является тем выходом, который мог бы быстро, эффективно и кардинально изменить ситуацию. Региону не придется решать вопрос о финансировании тех или иных организаций и заботиться об их эффективности: созданная система будет обладать способностью к саморазвитию и саморегуляции. Естественным образом возникнет финансирование образовательных организаций различных форм. Заинтересованность в средствах, обеспечиваемых «точечным социальным заказом», побудит и государственные образовательные учреждения работать с такими детьми, а конкуренция обеспечит качество такого рода услуг.
В конце концов, государство призвано выражать волю народа. Потребители услуг являются налогоплательщиками и вправе требовать, чтобы их средства тратились таким образом, чтобы система реабилитационно-образовательного обеспечения детей с нарушениями или особенностями развития эффективно работала.
1«Форма индивидуальной программы реабилитации…», утверждена Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29.11.2004 г. № 287.
2 Утвержден распоряжением Правительства РФ от 21 октября 2004 г. № 1343-р.
Добавить комментарий