План Минтруда по жизнеустройству инвалидов: введение распределенной опеки?

Во исполнение п. 35 Плана мероприятий по реализации Концепции развития в Российской Федерации системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, на период до 2025 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2022 г. № 2253-р, Министерство труда и социальной защиты РФ утвердило на исходе 2022 г. Комплексный межведомственный план по жизнеустройству инвалидов с психическими расстройствами и расстройствами поведения (ментальными нарушениями) (далее План). Краткий обзор Плана см. здесь.

Почему среди множества документов Минтруда нужно выделить именно этот, поясняет координатор правовой группы Центра лечебной педагогики Ирина Ларикова:

«Во-первых, к разработке Плана были привлечены известные общественные организации – лидеры СО НКО, созданные как профессионалами в этой сфере, так и родителями, имеющими большой опыт помощи инвалидам с ментальными и сочетанными нарушениями, а также в организации эффективных моделей их жизнеустройства (тренировочное и сопровождаемое проживание). И в числе исполнителей мероприятий Плана Минтруда часто упоминаются «общественные объединения инвалидов, некоммерческие организации, общественное движение ОНФ» – прежде мы такого не встречали. Это само по себе внушает надежду на реальное и важное содержание Плана и пристальный контроль со стороны общественности за его выполнением.

Во-вторых, План представляет собой достаточно системный и комплексный документ. Он охватывает решение подавляющего большинства проблем, с которыми сталкиваются люди с ментальной инвалидностью и их родители.

Что касается содержания плана, то хотелось бы в первую очередь поговорить о п. 1.16: «Подготовка предложений по урегулированию вопросов опеки и попечительства инвалидов с ментальными нарушениями при сопровождаемом проживании и иных технологиях жизнеустройства». Попробуем резюмировать «простыми словами» содержание его подпунктов, начав с подпункта 2.

«2) установление возможности возложения исполнения обязанностей опекуна/попечителя на организации, которые не оказывают подопечному социальные и медицинские услуги (опекунские организации)».

Это – один из ключевых механизмов распределенной опеки: родители много лет говорят о том, им жизненно необходима, в частности, возможность разделить обязанности и ответственность между родственниками особого человека и опекунской НКО (родственникам подопечного – опереться в опеке на дружественную НКО, оставив человека жить дома, а не помещать его в ПНИ). А если жизнь все же сложилась так, что человек попал в ПНИ, то родителям, которые в этом случае становятся для собственного выросшего ребенка «никем», нужна возможность разделить опекунские обязанности с ПНИ – чтобы они могли по-прежнему иметь возможность беспрепятственно заботиться о своем ребенке и участвовать в решении всех значимых вопросов его жизни.

Для всего этого и нужна принципиальная – законодательная! – возможность исполнять обязанности опекуна «опекунским организациям» (в том числе родительской или помогающей организации, церковному приходу), на что и направлен подпункт 2.

Возможность же непосредственного разделения (совместного исполнения) родителями опекунских обязанностей с опекунской организацией или ПНИ – реализуется в подпункте 3:

«3) установление возможности совместного исполнения (одновременного соисполнения) обязанностей опекуна/попечителя гражданином и организацией, оказывающей социальные или медицинские услуги, либо опекунской организацией».

Обеспечивая сохранение родителями права участвовать в решении ключевых вопросов жизни подопечного, подпункт 3 способствует устранению конфликта интересов: сегодня человек, попавший в ПНИ или больницу («организацию, оказывающую социальные или медицинские услуги», ставшую безраздельным опекуном), попадает в полную власть такой организации. ПНИ, будучи поставщиком услуг, оказывает их подопечному и, являясь единственным опекуном, от имени подопечного принимает за него решения и контролирует качество собственных услуг. При совместной же опеке с родителями ПНИ (поставщик услуг) перестает быть безраздельным «хозяином» подопечного. У подопечного появляется «внешний» опекун – родственник, который знает подопечного с детства, участвует в принятии ключевых решений его жизни и контролирует качество услуг, оказываемых интернатом.

Однако по действующему закону человеку, попавшему в ПНИ, опекуны и попечители не назначаются, а обязанности опекуна (попечителя) исполняет организация ­– поставщик услуг (ПНИ). Поэтому для реализации совместной опеки (опекуном и такой организацией) необходимо изменение закона. На это и направлен подпункт 4:

«4) изменение норм, запрещающих назначать опекунов/попечителей недееспособным или ограниченно дееспособным гражданам, помещенным под надзор в организации, оказывающие социальные или медицинские услуги, и установление возможности назначения опекунов/попечителей этим гражданам («внешнего» опекуна/попечителя)».

Для устранения конфликта интересов при помещении подопечного в организацию, оказывающую социальные или медицинские услуги, в подпункте 1 пункта 1.16 предлагается радикальное решение:

«1) исключение возможности исполнения обязанностей опекуна/попечителя организацией, оказывающей социальные и медицинские услуги недееспособному/ограниченно дееспособному гражданину, в качестве его единственного опекуна/попечителя)».

Действительно, такое решение полностью исключит конфликт интересов в ПНИ. Очевидно однако, что для всех подопечных, живущих сегодня в российских ПНИ (более сотни тысяч человек), не удастся одномоментно, при введении такого изменения закона, подобрать столько опекунов-физических лиц. Более реальным кажется введение концептуальной возможности «неисполнения обязанностей опекуна/попечителя организацией, оказывающей социальные и медицинские услуги недееспособному/ограниченно дееспособному гражданину» – при наличии внешнего опекуна, приоритетно (по сравнению с ПНИ) исполняющего опекунские функции. В этом случае вводимое подпунктом 1 «исключение» произойдет естественным образом – при наличии достаточного числа внешних опекунов (родственников, друзей, крестных[1]), постепенно «вытеснивших» опекунов-ПНИ. Но может быть, Минтруд имеет в виду менее жесткий процесс?..

Возможно, Минтруд предполагает решить эту задачу при реализации п. 1.17 Плана: «Подготовка предложений по возможности привлечения государством граждан и организаций к осуществлению опеки и попечительства недееспособных и ограниченно дееспособных граждан, которым не назначен опекун или попечитель, включая формирование института «общественных опекунов (попечителей)», исполняющих обязанности в качестве гражданского долга, в том числе за вознаграждение». Время покажет…

В любом случае приятно видеть, что Минтруд уже убежден, что без ключевых механизмов распределенной опеки невозможно обеспечить устойчивое сопровождаемое проживание, и поставил такую задачу в Плане. И готов, со своей стороны, продвигать эти механизмы. Пожелаем ему в этом успехов!»