Действующий Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» ориентирован, прежде всего, на регулирование деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан и не учитывает специфику такой деятельности в отношении лиц, признанных недееспособными. Кроме того в свете предстоящей ратификации Конвенции ООН о правах инвалидов и необходимости приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с указанной Конвенцией Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» нуждается в изменениях и дополнениях.
В Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» необходимо закрепить основные принципы организации деятельности по опеке и попечительству в отношении лиц, признанных недееспособными, основные принципы работы, права и обязанности органов опеки и попечительства, опекунов недееспособных граждан при выполнении возложенных на них функций, основываясь на положениях Конвенции ООН о правах инвалидов (статьи 12, 19, 26 Конвенции).
Законодательство РФ об опеке и попечительстве в действующем виде тормозит развитие различных форм организации жизни лиц, признанных недееспособными, альтернативных государственным учреждениям социального обслуживания населения. При отсутствии лица, готового стать опекуном недееспособного гражданина, недееспособный гражданин теряет возможность организовывать свою жизнь в соответствии со своими предпочтениями (как любой обычный человек организует свою жизнь согласно своим взглядам и убеждениям) – орган опеки и попечительства помещает его под надзор в государственное учреждение социального обслуживания населения. При этом необходимо понимать, что и в таком стационарном учреждении жизнь организована по внутренним правилам, личные предпочтения и желания лица не учитываются, а все социально значимые действия выполняются за недееспособное лицо сотрудниками учреждения.
Однако международные нормы права, включая Конвенцию ООН о правах инвалидов (статья 19), определяют, что государства признают равное право всех инвалидов жить в обычных местах проживания, при равных с другими людьми вариантах выбора, и принимают эффективные и надлежащие меры для того, чтобы содействовать полной реализации инвалидами этого права и их полному включению и вовлечению в местное сообщество.
Самостоятельное проживание при постоянном сопровождении социальными службами с включением недееспособных граждан в различные виды общественно полезной деятельности может быть организовано в следующих формах: поддерживаемое самостоятельное проживание в собственной квартире, постоянное или периодичное проживание в городских и (или) загородных организациях, предоставляющих услуги по поддерживаемому проживанию.
Основными задачами органов опеки и попечительства, опекунов, закрепленными в действующем законодательстве, относительно недееспособных граждан являются защита их прав и законных интересов, обеспечение сохранности имущества, содержание, обеспечение ухода и лечения. При этом установлены процедуры принятия решений по вопросам управления и распоряжения имуществом недееспособного гражданина. Установлена обязанность органов опеки и попечительства проверять условия жизни подопечных, соблюдение их прав и законных интересов.
Однако в действующих процедурах принятия решений относительно недееспособных граждан упускается из виду то, что недееспособное лицо обладает всеми теми же правами, что и лицо, являющееся дееспособным. Вследствие этого решение по любому вопросу организации жизни недееспособного гражданина должно быть (насколько это возможно) основано на его воле, предпочтениях и взглядах.
В связи с этим и предлагается внести в Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» нормы, определяющие принципы государственного регулирования деятельности по опеке над недееспособными гражданами: уважение прав, воли и предпочтений лица, признанного недееспособным; развитие или восстановление способности лица, признанного недееспособным, управлять своими делами.
Такие принципы реализуются путем введения норм, согласно которым при принятии решений по организации жизни недееспособного гражданина должно выясняться и учитываться его мнение по решаемому вопросу. Кроме того, целесообразно учитывать и мнение людей, воспитавших этого гражданина или исполнявших в отношении него опекунские функции, и потому знающих недееспособного гражданина наиболее близко и понимающих его желания и намерения. Законопроект предусматривает нормы, определяющие порядок выяснения, выражения и учета мнения указанных выше субъектов правоотношений при принятии решений по жизнеустройству недееспособного гражданина.
Законопроект закрепляет основные принципы, которыми должны руководствоваться органы опеки и попечительства, опекуны при организации жизни недееспособного гражданина, основанные на Конвенции ООН по правам инвалидов:
уважение прав, воли и предпочтений лица, признанного недееспособным;
развитие или восстановление способности лица, признанного недееспособным, управлять своими делами;
поддержка самостоятельного образа жизни и вовлеченности в местное сообщество;
минимизация ограничительных условий проживания.
Вопросы, решаемые органами опеки и попечительства, касаются основных личных прав недееспособного гражданина: где жить и как жить. Даже при введении обязательности учета мнения недееспособного гражданина при решении вопросов его жизни могут возникать ситуации, при которых решение по тому или иному вопросу основывается не на нормах права, а на оценке целесообразности того или иного действия (субъективной оценке различных обстоятельств). Законопроектом предлагается при органах опеки и попечительства создавать общественный орган, в котором обязательно представительство общественных организаций, занимающихся проблемами лиц с ограниченными возможностями здоровья, опекунов недееспособных граждан.
Такой орган может выполнять функции независимого эксперта в помощь органу опеки и попечительства при принятии решений в отношении недееспособных граждан.
Например, орган опеки и попечительства, принимая решение о помещении недееспособного гражданина под надзор в психоневрологический интернат, запрашивает мнение общественного органа при отказе недееспособного гражданина жить в интернате и желании продолжать жить в своей квартире при поддержке социальных служб. Общественный орган, исследовав все обстоятельства, может выразить свое мнение о целесообразности принятия того или иного решения: предоставить возможность лицу жить в квартире, организовать необходимую поддержку, искать опекуна или альтернативные психоневрологическому интернату варианты проживания, содействовать в получении необходимой медицинской помощи, или вследствие того, что гражданин наносит вред себе и другим стоит ставить вопрос о недобровольном помещении в психоневрологический интернат. Другой пример: при жизни опекуна недееспособный гражданин проживал в негосударственной организации, предоставляющей социальные услуги (например, социальная община). После прекращения опекунских функций (смерть, болезнь, иное) орган опеки должен решить, где далее будет проживать недееспособный гражданин: в государственном психоневрологическом интернате или в той же негосударственной организации. Общественный орган может высказать свое мнение по этому вопросу, учитывая мнение недееспособного гражданина, его бывшего опекуна, сравнить возможности негосударственной организации и государственного интерната по социальному обслуживанию, финансовую сторону вопроса. Это необходимо в данной ситуации, прежде всего потому, что самому государственному органу сложно, в случае такой необходимости, преодолеть государственную монополию на стационарное социальное обслуживание населения.
Общественный орган должен быть правомочен рассматривать любые вопросы опеки над недееспособными лицами как по запросу органов опеки и попечительства, опекунов, организаций, оказывающих социальные услуги, недееспособных граждан, так и других заинтересованных лиц. Функционирование общественного органа делает более открытой деятельность органов опеки и попечительства. Учет мнения общественного органа снимает субъективность в принятии важнейших для недееспособного человека решений. Кроме того, общественный орган сможет при необходимости обращаться в органы прокуратуры для защиты прав недееспособного гражданина.
Все эти возможности, которые предоставляет общественный орган, очень важны, поскольку при организации жизни человека мало соблюсти его законные интересы, необходимо учесть и его личные предпочтения, которые могут противоречить взглядам конкретного сотрудника органов опеки и попечительства.
Одной из задач опеки является, в том числе, сохранение имущества недееспособного гражданина. Однако для недееспособных граждан на первый план выходит оптимальное управление имуществом в целях обеспечения достойного уровня их жизни (например, сдача квартиры, дачи в аренду и расходование этих средств на необходимые (или желаемые недееспособным гражданином) услуги, товары). Предлагаемый законопроект и закрепляет как одну из задач органов опеки и попечительства организацию и (или) содействие в организации оптимального управления имуществом подопечного в целях обеспечения достойного уровня жизни недееспособного гражданина.
Задачи органов опеки и попечительства предлагается дополнить и задачей по оказанию содействия опекунам и попечителям. Создание системы содействия, поддержки опекунам со стороны органов опеки и попечительства в исполнении их опекунских функций будет способствовать снижению боязни людей ответственности, бремени, которые несет принятие на себя опекунских функций.
Законопроектом предлагается обязать органы опеки и попечительства в доступной для подопечного форме разъяснять порядок обжалования действий или бездействий опекуна или попечителя.