(аналитическая записка, РБОО «Центр лечебной педагогики»)
Конвенция ООН о правах инвалидов от 13 декабря 2006 г. во многом основана на уже действующих и одобренных Россией международных документах и не содержит каких-либо существенных новелл, состоящих в принципиальном пересмотре подхода к конкретным вопросам.
Таким образом, действующее российское законодательство в целом уже соответствует требованиям, предъявляемым Конвенцией, а имеющиеся нарушения прав инвалидов (увы, нередкие) вызваны не конфликтом норм внутреннего законодательства и Конвенции, а нарушением норм внутреннего законодательства в рамках правоприменения или конфликтом отдельных внутренних норм между собой. Заметим, что особенностью национального законодательства является очень большой объем ответственности и усмотрения правоприменительных органов (органов опеки, образования, здравоохранения, прокуратуры, милиции) в сочетании с крайне низкими правовой культурой и подготовленностью их сотрудников.
Тем не менее, существует ряд положений Конвенции, которые входят в
противоречие с существующим правовым регулированием и правоприменительной
практикой в Российской Федерации. Это влечет за собой необходимость
корректирования внутреннего законодательства для того, чтобы привести его в
соответствие с нормами Конвенции.
Эти положения и комментарий к ним представлены ниже в порядке очередности по
тексту Конвенции.
Подпункт h) пункта 1 статьи 4, пункт 2 статьи 7, пункт 3 статьи 23
1. Государства-участники обязуются…
h) предоставлять инвалидам доступную информацию о средствах, облегчающих мобильность, устройствах и ассистивных технологиях, в том числе новых технологиях, а также других формах помощи, вспомогательных услугах и объектах…
2. Во всех действиях в отношении детей-инвалидов первоочередное внимание уделяется высшим интересам ребенка…
3. Государства-участники обеспечивают, чтобы дети-инвалиды имели равные права в отношении семейной жизни. Для реализации этих прав и недопущения сокрытия детей-инвалидов, их оставления, уклонения от ухода за ними и их сегрегации государства-участники обязуются с самого начала снабжать детей-инвалидов и их семьи всесторонней информацией, услугами и поддержкой.
1. Необходимо отметить, что, несмотря на формальное декларирование принципа свободы информации и права доступа граждан к информации, не существует прямой нормы, обязывающей предоставлять инвалидам такую информацию, а также регулирующей порядок предоставления такой информации и право требования инвалидами такой информации.
Даже когда речь идет об информации, предоставляемой в соответствии с законом, практический доступ к ней крайне затруднителен. Например, органы ФСС обязаны раскрывать информацию о приобретаемых за счет бюджета средствах технической реабилитации инвалидов, согласно требованиям закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Действительно, такая информация раскрывается в интернете – однако формат ее предоставления таков, что узнать действительно актуальные для инвалида сведения (например, об ассортименте и количестве закупленных средств технической реабилитации) практически невозможно.
Между тем, положение в сфере информирования инвалидов является чрезвычайно тяжелым, а вопрос об информировании – актуальным. Сплошь и рядом инвалиды узнают о различных льготах, услугах и формах помощи, на которые они вправе претендовать, случайно и спустя длительное время.
Считаем необходимым в качестве механизма исполнения Конвенции принятие нормативного акта, устанавливающего минимальный объем информации, которая должна доводиться до инвалидов обязательно и в доступной для них форме, а также порядок доведения и ответственный за это государственный орган.
2. Вопрос получения помощи, услуг и поддержки, исходя из «высших интересов ребенка», в настоящий момент является весьма сложным.
В настоящий момент конкретный перечень средств и услуг реабилитации инвалидов («услуг и поддержки», в терминологии Конвенции), установлен распоряжением Правительства РФ № 2347-р от 30 декабря 2005 г., которым утвержден «Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно».
Данный подзаконный акт призван регламентировать, а на деле — ущемляет права инвалидов, в том числе детей-инвалидов. Этот подзаконный акт должен устанавливать перечень и объемы реабилитационных мероприятий, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета. Он утвержден в соответствии со ст. 10 Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», однако он не включает даже основных направлений реабилитации, перечисленных в Законе о социальной защите инвалидов. Так, в «Федеральном перечне…» полностью отсутствуют мероприятия по социальной реабилитации, раскрываемой в Законе как «социально-средовая, социально-педагогическая, социально-психологическая и социокультурная реабилитация, социально-бытовая адаптация» (абз. 5 ст. 9 Закона), которая определяется как одно из «основных направлений реабилитации инвалидов» (ст. 9 Закона «О социальной защите инвалидов в РФ»). Следовательно, те самые услуги и поддержка, которые должны обеспечивать права инвалидов и детей-инвалидов в контексте статей 4 и 7 Конвенции, в перечне отсутствуют.
На практике это в массовом порядке приводит к отказу в предоставлении инвалидам и детям-инвалидам услуг и поддержки в области социально-педагогической и социокультурной реабилитации с явной или неявной отсылкой на указанный перечень.
Для исполнения Конвенции необходимо внесение определенного объема мероприятий, соответствующих упомянутому направлению реабилитации, в указанный перечень. Альтернативой могло бы быть внесение в данное распоряжение оговорки примерно такого вида: «В отношении тех видов реабилитации, перечень мероприятий и услуг для которых не установлен, органы социальной защиты и медико-социальной экспертизы руководствуются потребностями инвалида». Или – «Положения данного перечня не могут рассматриваться, как ограничивающие право инвалида на получение иных услуг и средств реабилитации, предоставленное законом и иными нормативными актами».
Подпункт b) пункта 1, подпункт b) пункта 2 статьи 8
1. Государства-участники обязуются принимать безотлагательные, эффективные и надлежащие меры к тому, чтобы…
b) вести борьбу со стереотипами, предрассудками и вредными обычаями в отношении инвалидов, в том числе на почве половой принадлежности и возраста, во всех сферах жизни.
2. Принимаемые с этой целью меры включают:
…b) воспитание на всех уровнях системы образования, в том числе у всех детей начиная с раннего возраста, уважительного отношения к правам инвалидов.
Поставленная проблема чрезвычайно актуальна. Фактически главным препятствием для интегрированного образования инвалидов и серьезной проблемой, с которой сталкиваются практически все семьи инвалидов, пошедших по этому пути – является отсутствие воспитания у педагогов (и как следствие – у детей) уважительного отношения к инвалидам, отсутствие знания об их возможностях и правах.
Сплошь и рядом педагоги и чиновники системы образования находятся в плену стереотипов прошлого, которые они проецируют на учащихся, воспитанников, их родителей – в результате чего формируется негативный климат вокруг инвалидов, инициируются акции «общественного протеста» (петиции родителей и т.п.) по выведению инвалидов из учреждений массового образования.
Считаем, что с целью исполнения Конвенции на уровне органов управления образованием должна быть зафиксирована и доведена инструктивным порядком до исполнителей необходимость воспитания уважительного отношения к инвалидам. Все же факты подобных конфликтов между инвалидами, работниками системы образования, остальными учащимися и их родителями – должны тщательно расследоваться, к ним должно быть привлечено повышенное внимание.
Пункт 4 статьи 12, подпункт a) статьи 19
4. Государства-участники обеспечивают, чтобы все меры, связанные с реализацией правоспособности, предусматривали надлежащие и эффективные гарантии предотвращения злоупотреблений в соответствии с международным правом прав человека. Такие гарантии должны обеспечивать, чтобы меры, связанные с реализацией правоспособности, ориентировались на уважение прав, воли и предпочтений лица, были свободны от конфликта интересов и неуместного влияния, были соразмерны обстоятельствам этого лица и подстроены под них, применялись в течение как можно меньшего срока и регулярно проверялись компетентным, независимым и беспристрастным органом или судебной инстанцией. Эти гарантии должны быть соразмерны той степени, в которой такие меры затрагивают права и интересы данного лица.
Ст 19: Государства-участники настоящей Конвенции признают равное право всех инвалидов жить в обычных местах проживания, при равных с другими людьми вариантах выбора, и принимают эффективные и надлежащие меры для того, чтобы содействовать полной реализации инвалидами этого права и их полному включению и вовлечению в местное сообщество, в том числе обеспечивая, чтобы:
a) инвалиды имели возможность выбирать наравне с другими людьми свое место жительства и то, где и с кем проживать, и не были обязаны проживать в каких-то определенных жилищных условиях…
1. Положения Гражданского кодекса РФ о недееспособности фактически противоречат статье 12 Конвенции.
В соответствии с гражданским законодательством РФ недееспособным признается гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Конвенция относит к инвалидам лиц с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими (статья 1 Конвенции). Таким образом, недееспособный по национальному законодательству гражданин является инвалидом в контексте Конвенции (независимо от того, реализовал ли он право на признание его инвалидом в соответствии с национальным законодательством).
В то же время национальный институт недееспособности не обеспечивает ориентировки на волю и предпочтения лица, страдающего психическим заболеванием, не свободен от конфликта интересов и неуместного влияния, не соразмерен обстоятельствам этого лица и не подстраивается под них, применяется, как правило, в течение всей жизни такого лица.
Специалисты в области психиатрии подтверждают, что такой институт как «недееспособность» не соответствует реальным возможностям людей, страдающих психическими заболеваниями. Речь необходимо вести о дифференциальной дееспособности (об ограничении дееспособности в конкретных сферах жизни индивидуально для каждого человека, страдающего психическим заболеванием).
2. Статья 4 Конвенции о правах инвалидов (пункт 1 подпункт h) определяет, что государства-участники обязуются предоставлять инвалидам доступную информацию о средствах, облегчающих мобильность, устройствах и ассистивных технологиях, в том числе новых технологиях, а также других формах помощи, вспомогательных услугах и объектах.
Статья 8 Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» устанавливает нормы, регулирующие право граждан пожилого возраста и инвалидов на информацию в сфере социального обслуживания:
«Граждане пожилого возраста и инвалиды имеют право получать информацию о видах и формах социального обслуживания, показаниях на получение социальных услуг и об условиях их оплаты, а также о других условиях их предоставления.
Информация о социальных услугах предоставляется социальными работниками непосредственно гражданам пожилого возраста и инвалидам, а в отношении лиц, не достигших 14 лет, и лиц, признанных в установленном законом порядке недееспособными, - их законным представителям.
Граждане пожилого возраста и инвалиды, направляемые в стационарные или полустационарные учреждения социального обслуживания, а также их законные представители должны быть предварительно ознакомлены с условиями проживания или пребывания в указанных учреждениях и видами услуг, предоставляемых ими».
Таким образом, национальное законодательство устанавливает, что лицам, признанным недееспособными, не предоставляется информация о видах и формах социального обслуживания, показаниях на получение социальных услуг и об условиях их оплаты, а также о других условиях их предоставления. Эти нормы противоречат статье 4 и пункту 4 статьи 12 Конвенции (как уже указывалось выше, реализация правоспособности в любой сфере жизнедеятельности, в том числе и в сфере социального обслуживания, и сфере медицинского обслуживания, должна ориентироваться на уважение воли и предпочтений лица, а отсутствие информации о правах не дает возможности выразить волю и предпочтения).
3. В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» согласие на социальное обслуживание лиц, признанных в установленном законом порядке недееспособными, дается их законными представителями. При временном отсутствии законных представителей решение о согласии принимается органами опеки и попечительства.
Указанные нормы национального законодательства противоречат положениям статьи 12 Конвенции: как уже указывалось выше, реализация правоспособности в любой сфере жизнедеятельности, в том числе и в сфере социального обслуживания, должна ориентироваться на уважение воли и предпочтений лица, а норма статьи 9 Федерального закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» не дает возможности выразить волю и предпочтения недееспособному (инвалиду в соответствии с рассматриваемой Конвенцией) и не устанавливает возможность и порядок учета воли и предпочтений недееспособного при решении вопроса о помещении лица в стационарное учреждение социального обслуживания).
Указанные нормы национального законодательства противоречат положениям статьи 19 Конвенции: нормы национального законодательства о помещении недееспособных граждан в стационарные учреждения социального обслуживания не дают инвалиду возможности выбора места жительства.
Статья 13
1. Государства-участники обеспечивают инвалидам наравне с другими эффективный доступ к правосудию, в том числе предусматривая процессуальные и соответствующие возрасту коррективы, облегчающие выполнение теми своей эффективной роли прямых и косвенных участников, в том числе свидетелей, во всех стадиях юридического процесса, включая стадию расследования и другие стадии предварительного производства.
2. Чтобы содействовать обеспечению инвалидам эффективного доступа к правосудию, государства-участники способствуют надлежащему обучению лиц, работающих в сфере отправления правосудия, в том числе в полиции и пенитенциарной системе.
Здесь имеет место один достаточно частный, но, тем не менее, актуальный вопрос. Весьма часто доступ к правосудию связан с необходимостью для инвалида иметь своего судебного представителя.
Действующее законодательство предполагает, как правило, наличие
нотариально заверенной доверенности для удостоверения полномочий представителя.
Между тем, нотариусы, желая снизить для себя возможные риски, крайне неохотно
идут на удостоверение доверенностей и сделок, совершаемых инвалидами, которые
обладают особенностями поведения, восприятия, трудностями в общении, хотя и не
признаны недееспособными.
Считаем, что, с целью исполнения Конвенции, на уровне, например, инструктивных указаний органов нотариата должен быть сформулирован общий для всех нотариусов подход к совершению нотариальных действий инвалидами (например, учет медицинских документов, иных доказательств, подтверждающих волю и рассудок инвалидов, кроме устного прямого контакта, строгий запрет на необоснованный отказ инвалидам в совершении нотариальных действий и т.п.).
Что касается доступа к правосудию детей-инвалидов, то формально законодательство не препятствует обращению детей в суд, и даже есть некоторые процессуальные нормы и процедуры, облегчающие это. Однако именно дети-инвалиды часто не могут получить доступ к правосудию, так как не имеют доступа к квалифицированной правовой помощи.
Согласно Федеральному закону от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», перечень случаев, при которых квалифицированная юридическая помощь может оказываться инвалидам и детям-инвалидам бесплатно, весьма ограничен и далеко не покрывает весь спектр ситуаций, при которых у инвалидов возникает потребность в юридической помощи.
Государство может использовать различные механизмы исправления этой проблемы – расширение перечня случаев бесплатного оказания квалифицированной юридической помощи, стимулирование "pro bono" деятельности внутри юридического сообщества, поощрение и содействие деятельности общественных правозащитных организаций – но на настоящий момент ситуацию с доступом инвалидов и детей-инвалидов к квалифицированной юридической помощи, а значит — и к правосудию, нельзя признать удовлетворительной.
Статья 15
1. Никто не должен подвергаться пыткам или жестоким, бесчеловечным или унижающим его достоинство обращению или наказанию. В частности, ни одно лицо не должно без его свободного согласия подвергаться медицинским или научным опытам.
2. Государства-участники принимают все эффективные законодательные, административные, судебные или иные меры к тому, чтобы инвалиды наравне с другими не подвергались пыткам или жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения и наказания.
Согласно Основам законодательства РФ об охране здоровья граждан согласие на медицинское вмешательство в отношении недееспособных лиц дает законный представитель такого лица:
«Статья 31. Право граждан на информацию о состоянии здоровья
Информация о состоянии здоровья гражданина предоставляется ему, а в отношении лиц, не достигших возраста, установленного частью второй статьи 24 настоящих Основ, и граждан, признанных в установленном законом порядке недееспособными, - их законным представителям лечащим врачом, заведующим отделением лечебно-профилактического учреждения или другими специалистами, принимающими непосредственное участие в обследовании и лечении.
Статья 32. Согласие на медицинское вмешательство
Необходимым предварительным условием медицинского вмешательства является информированное добровольное согласие гражданина.
В случаях, когда состояние гражданина не позволяет ему выразить свою волю, а медицинское вмешательство неотложно, вопрос о его проведении в интересах гражданина решает консилиум, а при невозможности собрать консилиум - непосредственно лечащий (дежурный) врач с последующим уведомлением должностных лиц лечебно-профилактического учреждения.
Согласие на медицинское вмешательство в отношении лиц, не достигших возраста, установленного частью второй статьи 24 настоящих Основ, и граждан, признанных в установленном законом порядке недееспособными, дают их законные представители после сообщения им сведений, предусмотренных частью первой статьи 31 настоящих Основ. При отсутствии законных представителей решение о медицинском вмешательстве принимает консилиум, а при невозможности собрать консилиум - непосредственно лечащий (дежурный) врач с последующим уведомлением должностных лиц лечебно-профилактического учреждения и законных представителей».
Указанные нормы национального законодательства противоречат положениям статьи 12 Конвенции: как уже указывалось выше, реализация правоспособности в любой сфере жизнедеятельности, в том числе и в сфере медицинского обслуживания, должна ориентироваться на уважение воли и предпочтений лица, а нормы Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан не дает возможности выразить волю и предпочтения недееспособному (инвалиду в соответствии с рассматриваемой Конвенцией) и не устанавливает возможность и порядок учета воли и предпочтений недееспособного при решении вопроса о медицинском вмешательстве).
Пункт 3 статьи 16
3. Стремясь предотвращать проявление всех форм эксплуатации, насилия и надругательства, государства-участники обеспечивают, чтобы все учреждения и программы, предназначенные для обслуживания инвалидов, находились под эффективным наблюдением со стороны независимых органов.
Данное положение снова указывает на чрезвычайно острую и актуальную проблему. Несмотря на все усилия и успехи в области интеграции инвалидов и детей-инвалидов в обществе и в семьях, большое число из них до сих пор находятся в домах-интернатах, психоневрологических интернатах и домах престарелых. Указанные учреждения являются закрытыми для внешнего контроля общественных организаций, СМИ, а часто и проверяющих органов.
В отношении детей, а также лиц, лишенных дееспособности (таковыми «автоматически» и зачастую необоснованно становятся практически все обитатели психоневрологических интернатов), руководитель данного интерната выполняет, в силу закона, функции опекуна, то есть контролирует распоряжение имуществом таких лиц, принимает решения об их образовательном маршруте, иные определяющие судьбу решения.
Известно о многочисленных (чтобы не сказать – массовых) фактах существенного нарушения прав инвалидов в подобных учреждениях, в том числе и в форме эксплуатации, насилия и надругательства.
Сообщается о неоднократных случаях необоснованного вмешательства в личную жизнь инвалидов, находящихся в подобных учреждениях, как детей, так и взрослых, включая принудительные медицинские аборты и принудительную (или совершаемую помимо воли) стерилизацию женщин.
Неоднократно отмечались случаи, когда доступ представителей общественных, волонтерских, благотворительных организаций в учреждения такого рода определялся руководством учреждений произвольно, исключительно по собственному усмотрению.
Наблюдение и контроль за подобными учреждениями и надлежащим исполнением функций опекунов формально несут органы опеки и попечительства. Однако подобные органы не могут считаться с точки зрения Конвенции «независимыми», так как они включены в ту же систему государственных органов исполнительной власти, что и органы социальной защиты и образования, назначающие руководителей интернатов и домов престарелых.
И действительно, на практике как органы опеки и попечительства, так и органы прокуратуры, оказываются неспособны обеспечить должный уровень надзора и эффективное реагирование на нарушение прав инвалидов. Исходя из общего состояния гражданского общества в Российской Федерации, единственным эффективным способом соблюдения требований Конвенции мог бы явится только общественный контроль.
Считаем, что решением этой проблемы было бы установление обязательного общественного контроля за подобными учреждениями. Например, можно распространить на такие учреждения действие Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». В настоящий момент интернаты и дома престарелых находятся вне сферы его действия.
Пункт 1 статьи 18
1. Государства-участники признают права инвалидов на свободу передвижения, на свободу выбора местожительства и на гражданство наравне с другими
Формально в Российской Федерации декларируется свобода передвижения
в описанном объеме, никаких особых ограничений именно на инвалидов в связи с
этим не существует.
Тем не менее, существует серьезное препятствие для инвалидов в этой сфере, и с
такими случаями мы сталкиваемся в своей практике.
Инвалиды часто жизненно нуждаются в различных медицинских и немедицинских реабилитационных мероприятиях, услугах и средствах. В соответствии с действующим законодательством, инвалидам разрабатываются индивидуальные программы реабилитации, в которых функции исполнителей указанных мероприятий указываются различные (чаще всего – государственные) организации и учреждения по месту его жительства.
Если вопрос об оказании медицинской помощи и услуг вне места жительства лица в принципе урегулирован законодательством, то вопрос об оказании иных услуг в случае переезда инвалида в другое место (например, для лечения, по семейным обстоятельствам) законодательством вовсе не урегулирован, процедуры смены исполнителей ИПР не существует. Например, у ребенка-инвалида исполнителем мероприятий по социально-психологической реабилитации указан государственный реабилитационный центр в Иркутской области (где он постоянно проживает). После переезда в Москву для длительного (многомесячного) лечения, ребенок лишился указанных реабилитационных мероприятий, так как существующие в Москве центры рассматривали ребенка как «чужого» и не имели формальных оснований брать его к себе для занятий. Аналогичная ситуация происходит и в случае переезда ребенка-инвалида из страны в страну (например, из Украины в Россию). Несмотря на схожесть систем социальной защиты в этих странах, никакого механизма получения в России реабилитационных мероприятий, разработанных на Украине, не существует.
Таким образом, инвалиды (особенно дети-инвалиды) оказываются
привязаны к государственным учреждениям образования и социальной защиты по
месту своего жительства, что нарушает их право на свободу передвижения.
Для исполнения Конвенции необходима разработка механизма смены исполнителей
реабилитационных мероприятий для инвалида в случае его передвижения, а также
заключение межгосударственных договоров со странами бывшего СССР,
предусматривающих реабилитацию перемещающихся инвалидов на основе взаимности.
Еще одной актуальной проблемой является тяжелое положение инвалидов, не имеющих гражданства, или с неурегулированным гражданством.
Сложные социальные процессы, сопровождавшие распад СССР, привели к тому, что довольно большое число людей остались вовсе без гражданства, стали беженцами, утратили документы или остались в неурегулированном правовом статусе (например, имеют бывший советский общегражданский паспорт как единственный документ, удостоверяющий личность).
Если лица из данной категории являются здоровыми, то, как правило, они имеют возможность прибегнуть к помощи соответствующих государственных органов (или консульских служб тех государств, к которым они себя относят) для восстановления документов и урегулирования своего статуса.
Однако если таковые лица по определению Конвенции являются инвалидами, и в силу состояния своего физического или психического здоровья испытывают затруднения в использовании соответствующих бюрократических процедур, и, естественно, в приобретении статуса инвалида в соответствии с внутренним законодательством, то они оказываются в крайне тяжелом положении, не имеют возможности в полном объеме пользоваться социальными гарантиями и медицинской помощью со стороны Российской Федерации (так как не могут подтвердить свое гражданство), практически лишены возможности покинуть территорию РФ и воспользоваться помощью консульских служб тех стран, к которым себя причисляют.
Решение этой проблемы может заключаться в либерализации законодательства о гражданстве в отношении лиц с фактической инвалидностью, облегчению доступа таких лиц к государственным социальным службам и бюрократическим ведомствам.
Пункт 2 статьи 22
2. Государства-участники охраняют конфиденциальность сведений о личности, состоянии здоровья и реабилитации инвалидов наравне с другими.
Несмотря на то, что формально действующее законодательство декларирует сохранение врачебной тайны, включая сведения о самом факте обращения за врачебной помощью, указанное положение в отношении инвалидов часто нарушается. Это может быть выражено в форме требования не предусмотренных законом медицинских справок различными социальными и образовательными учреждениями, не санкционированная инвалидом передача информации о его здоровье по месту его жительства, учебы и пр. Впоследствии эта информация широко расходится, становится предметом обсуждений, основой для давления на инвалида и пр.
Считаем, что с целью исполнения Конвенции на уровне Минздравсоцразвития России положения законодательства о врачебной тайне должны быть дополнены детальной инструкцией о врачебной тайне, жестко ограничивающее циркулирование медицинской информации без санкции, без ведома и, тем более, против воли пациента.
Пункт 1, 2 статьи 23
1. Государства-участники принимают эффективные и надлежащие меры для устранения дискриминации в отношении инвалидов во всех вопросах, касающихся брака, семьи, отцовства, материнства и личных отношений, наравне с другими, стремясь при этом обеспечить, чтобы:
a) признавалось право всех инвалидов, достигших брачного возраста, вступать в брак и создавать семью на основе свободного и полного согласия брачующихся;
b) признавались права инвалидов на свободное и ответственное принятие решений о числе детей и интервалах между их рождением и на доступ к соответствующей возрасту информации и к просвещению в вопросах репродуктивного поведения и планирования семьи, а также предоставлялись средства, позволяющие им осуществлять эти права;
c) инвалиды, включая детей, наравне с другими сохраняли свою фертильность.
2. Государства-участники обеспечивают права и обязанности инвалидов в отношении опекунства, попечительства, опеки, усыновления детей или аналогичных институтов, когда данные понятия присутствуют в национальном законодательстве; во всех случаях первостепенное значение имеют высшие интересы ребенка. Государства-участники оказывают инвалидам надлежащую помощь в выполнении ими своих обязанностей по воспитанию детей.
Согласно статье 14 Семейного кодекса РФ не допускается заключение брака между лицами, из которых хотя бы одно лицо признано судом недееспособным вследствие психического расстройства.
Статья 127 Семейного кодекса РФ устанавливает, что усыновителями могут быть совершеннолетние лица обоего пола, за исключением лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными; лиц, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять родительские права. Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью, устанавливается Правительством Российской Федерации (включает психические заболевания).
Таким образом, инвалид вследствие психического заболевания ограничен в праве вступать в брак и создавать семью. Проблема национального законодательства – ограничение прав в семейных правоотношениях для всех граждан, признанных недееспособными, независимо от их индивидуальных возможностей понимать значение своих действий и руководить ими в сфере семейных правоотношений.
Пункты 4, 5 статьи 23
5. Государства-участники обязуются в случае, когда ближайшие родственники не в состоянии обеспечить уход за ребенком-инвалидом, прилагать все усилия к тому, чтобы организовать альтернативный уход за счет привлечения более дальних родственников, а при отсутствии такой возможности - за счет создания семейных условий для проживания ребенка в местном сообществе.
Реальным источником нарушения прав детей-инвалидов, указанных в этих статьях Конвенции, является педагогическая и социальная «гипердиагностика», происходящая на уровне медицинских (на раннем этапе жизни) учреждений, позже – органов медико-социальной экспертизы, психолого-медико-педагогических комиссий.
Несмотря на декларированные государством гарантии на право нахождения ребенка в семье и право на получение образования в любом случае, указанные органы и учреждения нередко отказываются разрабатывать образовательный маршрут и реабилитационные мероприятия для ребенка-инвалида, если родители намерены оставлять его в семье, настаивая на помещение его в интернатное учреждение, формулируя такое требование в письменном виде в качестве заключений, к примеру, органов МСЭ и ПМПК.
Формально помещение детей в интернат или иное подобное учреждение против воли родителей невозможно, но создаваемое на них давление, с учетом тяжелого материального и морального положения, в котором они, как правило, находятся, – вступает в противоречие с теми обязательствами, которые принимает на себя Российская Федерация при ратификации Конвенции.
Несмотря на то, что отдельные попытки создания семейных условий для проживания детей, оставшихся без попечения родителей (патронатные семьи, семейные детские дома), предпринимаются и нередко оказываются весьма успешными, – никакой целенаправленной политики в отношении создания семейных условий именно для детей-инвалидов не ведется.
Считаем, что решением этой проблемы могло бы стать серьезное материально-бытовое стимулирование семей, желающих воспитывать детей-инвалидов, оставшихся без попечения родителей, а также создание юридических предпосылок для развития альтернативных форм опеки и попечительства (частных детских домов, специализированных поселений и пр.). Последнее невозможно без достаточно серьезных корректив в правовом регулировании вопросов опеки и попечительства вообще, не только в связи с инвалидами.
Пункты 1, подпункты b), d) и е)
пункта 2 статьи 24
1. Государства-участники признают право инвалидов на образование. В целях реализации этого права без дискриминации и на основе равенства возможностей государства-участники обеспечивают инклюзивное образование на всех уровнях и обучение в течение всей жизни…
2. При реализации этого права государства-участники обеспечивают, чтобы:
…b) инвалиды имели наравне с другими доступ к инклюзивному, качественному и бесплатному начальному образованию и среднему образованию в местах своего проживания;
…d) инвалиды получали внутри системы общего образования требуемую поддержку для облегчения их эффективного обучения;
е) в обстановке, максимально способствующей освоению знаний и социальному развитию, сообразно с целью полной охваченности принимались эффективные меры по организации индивидуализированной поддержки.
Несмотря на то, что право инвалидов на интегрированное (инклюзивное) образование и обучение формально признается и декларируется внутренним законодательством, в действительности такое образование только зарождается и на его пути существует множество проблем, как правовых, так и правоприменительных.
Очевидно, что право инвалида на интегрированное (инклюзивное) образование может обеспечиваться лишь при наличии двух равно значимых компонентов: юридическая гарантия права на интегрированное образование с одной стороны (1), и совершение практических усилий для обеспечения такого права (методологический, организационных, финансовых) (2) – другой.
1. Действующее законодательство формально декларирует такое право в ч. 1 ст. 5 Закона «Об образовании», где говорится о гарантии возможности получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.
Однако уже в п. 6 той же статьи закона указано, что «Государство создает гражданам с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющим недостатки в физическом и (или) психическом развитии (далее – с ограниченными возможностями здоровья), условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов». Сама по себе данная формулировка не противоречит Конвенции, но в правоприменительной практике она понимается, как дающая основание рассматривать инвалидов, особенно детей-инвалидов, как нуждающихся не в поддержке для интеграции (инклюзии) в систему общего образования, а в «специальных условиях» и «специальных подходах», понимаемых как сегрегирующие формы получения образования.
Еще сильнее этот подход закреплен в п. 10 ст. 50 того же Закона, согласно которому «для детей с ограниченными возможностями здоровья органы, осуществляющие управление в сфере образования, создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество». Однозначное понимание этих норм в совокупности на практике приводит к противоречащей Конвенции концепции вытеснения инвалидов в специализированные учреждения.
Исправление ситуации по этому вопросу возможно лишь путем введения в законодательство прямой нормы о том, что интегрированное (инклюзивное) образование является в любом случае приоритетным вариантом при выборе образовательного маршрута, а иные, сегрегирующие, формы получения образования могут иметь место лишь при невозможности получить образования в интегрированной (инклюзивной) форме.
2. Что касается проблемы практической реализации возможности интегрированного (инклюзивного) образования для инвалидов, то здесь встает целый ряд проблем, не решенных на настоящий момент российским законодательством.
Среди них можно указать ориентацию системы массового образования на результат, а не на процесс. В настоящее время в системе школьного образования отсутствуют правовые механизмы, которые позволяли бы интегрировать в среде обычных детей инвалидов, которые не могут освоить предложенную общеобразовательную программу. Непрохождение инвалидом промежуточной и итоговой аттестации, даже в случае существенного прогресса и пользы от интеграции, автоматически, согласно ч. 4 ст. 17 Закона «Об образовании», приводит к вытеснению его из интегрированной образовательной среды в сегрегирующие учреждения и формы получения образования. Решение этой проблемы может заключаться в принятии к указанной статье закона поправки, допускающей учащихся с ограниченными возможностями здоровья к интегрированной (инклюзивной) образовательной среде даже в случае неполного освоения ими программы.
Кроме того, в настоящий момент отсутствуют правовое регулирование какой-либо индивидуализированной поддержки (в частности – необходимых мероприятий психолого-педагогической реабилитации и индивидуальных помощников) в системе образования, что становится прямым препятствием попыткам интеграции.
Так, согласно ч. 2 ст. 41 Закона «Об образовании», финансирование государственных образовательных учреждений осуществляется на основе нормативов финансирования государственных образовательных учреждений конкретного типа и вида. Тем самым, государство устанавливает нормативы финансирования затрат учреждения, а не финансирования затрат на образование конкретного учащегося. Таким образом, финансирование затрат на образование инвалида зависит не от того, каковы его особые образовательные потребности, а от того, в каком образовательном учреждении он получает образование. Это приводит к тому, что в случае реализации инвалидом своего права на получение интегрированного (инклюзивного) образования в общеобразовательном учреждении финансирование затрат на его образование автоматически становится ниже, чем в случае получения им образования в более сегрегирующей форме – в специальном (коррекционном) образовательном учреждении. Очевидно, что для выполнения Конвенции законодательное регулирование финансирования образования ребенка с ограниченными возможностями здоровья (в том числе, ребенка-инвалида) должно быть принципиально изменено.
В связи с этим необходимо понимать, что в силу ст. 72 Конституции России вопросы образования находятся в совместном ведении федерального центра и субъектов федерации, в связи с чем вопросы организации и финансирования интегрированного (инклюзивного) образования могут быть решены на уровне нормативных актов субъектов Российской Федерации. Однако до настоящего момента лишь в отдельных субъектах (Самарской области, г. Москве, Республике Карелия) предпринимались частичные попытки урегулировать на уровне субъекта вопросы организации интегрированного (инклюзивного) образования; там, где не была принципиально решена проблема финансирования образования таких детей, попытки существенного успеха не принесли. В целом безразличие органов государственной власти субъектов федерации к этому вопросу создает серьезные препятствия для практической реализации положений Конвенции.
Считаем, что необходимо принятие специального нормативно-правового акта об организации интегрированного образования детей с ограниченными возможностями здоровья, регулирующего порядок такой адресной индивидуализированной поддержки, в первую очередь – в финансировании соответствующих расходов.
Подпункты a) – e) пункта 1 статьи 27
В соответствии с Законом РФ от 19.04.1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в РФ» (статья 12) безработным гражданам гарантируются:
социальная поддержка;
осуществление мер активной политики занятости населения, включая бесплатное получение услуг по профессиональной ориентации и психологической поддержке, профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации по направлению органов службы занятости;
бесплатное медицинское освидетельствование при направлении органами службы занятости на профессиональное обучение;
финансирование в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, материальных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов государственной службы занятости населения.
Однако, в соответствии со статьей 3 Закона РФ «О занятости населения в РФ» безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней.
Понятие трудоспособности в российском законодательстве применяется, но не определено. В связи с этим неоднозначна оценка трудоспособности у лиц, признанных инвалидами.
Степени способности к трудовой деятельности в отношении лиц, признанных инвалидами, определяются в Классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утвержденных Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 22 августа 2005 г. № 535. Пункты 6 и 12 указанного нормативного правового акта определяют 3 степень способности к трудовой деятельности как неспособность к трудовой деятельности или невозможность (противопоказанность) трудовой деятельности. Критерием установления 3 степени ограничения способности к трудовой деятельности является нарушение здоровья со стойким значительно выраженным расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к полной неспособности к трудовой деятельности, в том числе в специально созданных условиях, или противопоказанности трудовой деятельности.
В случае установления гражданину учреждениями медико-социальной экспертизы 3 степени способности к трудовой деятельности такому лицу не предоставляются гарантии государства в реализации права граждан на труд, установленные в статье 12 Закона РФ «О занятости населения в РФ», что противоречит положениям статьи 27 Конвенции.
Пункт 5 ст. 24
5. Государства-участники обеспечивают, чтобы инвалиды могли иметь доступ к общему высшему образованию, профессиональному обучению, образованию для взрослых и обучению в течение всей жизни без дискриминации и наравне с другими. С этой целью государства-участники обеспечивают, чтобы для инвалидов обеспечивалось разумное приспособление.
Вопрос о праве доступа инвалидов к образованию вообще освещался выше, однако считаем необходимым отметить, что специфика профессионального образования («обучения» в терминологии Конвенции) предполагает не просто овладение определенным уровнем знаний и навыков, но и овладение определенной специальностью, профессией.
В связи с этим исполнение данного положения Конвенции можно считать полноценным лишь в том случае, если инвалид, прошедший курс профессионального обучения и овладевший профессией, имеет практическую возможность применить свои знания на практике, вступить в трудовые отношения.
Для значительного числа инвалидов такая возможность существует лишь при наличии специальных мер государственной поддержки занятости инвалидов. Такая поддержка может иметь разные формы. Это может быть налоговая поддержка для работодателей, вступивших в трудовые отношения с инвалидами. Это может быть создание государственных предприятий, использующих труд инвалидов. Это может быть создание специальных служб по трудоустройству инвалидов и поддержке их на рабочем месте, вплоть до выделения сопровождающего.
Однако в настоящее время в Российской Федерации подобные эффективные формы поддержки занятости инвалидов отсутствуют, как в законодательстве, так и в практике. В связи с этим признание Россией права инвалидов на «профессиональное обучение» носит исключительно декларативный характер.
Пункты 1, 3 статьи 31
1. Государства-участники обязуются производить сбор надлежащей информации, включая статистические и исследовательские данные, позволяющей им разрабатывать и осуществлять стратегии в целях выполнения настоящей Конвенции…
3. Государства-участники берут на себя ответственность за распространение этих статистических данных и обеспечивают их доступность для инвалидов и других лиц.
В настоящий момент важнейшая информация, касающаяся соблюдения
требований Конвенции и внутренних положений законодательства, практически
недоступна.
Например, отсутствуют официальные сведения из государственных источников
а) о числе детей-инвалидов, получающих обучение в интегрированной форме;
б) о числе инвалидов, изъятых из семейного окружения и их судьбе и т.п. Более
того, в органах образования вообще не учитывается часть детей-инвалидов,
не охваченных образованием из-за отсутствия адекватных для них образовательных
учреждений и дефицита специалистов. Отсутствие образования у таких детей,
вопреки действующему законодательству, считается нормальным.
Присоединение России к Конвенции потребует от государственных органов приложить серьезные усилия для сбора и обнародования подобной информации. В частности, органам образования придется приложить серьезные усилия для учета всех детей до 18 лет, включая и тех, образование для которых в настоящий момент не обеспечено. Только это позволит получить реальную картину охваченности образованием детей-инвалидов и определить вектор дальнейших усилий по выполнению Конвенции.